יש רגעים שבהם, במהלך ריאיון עם פרשן, עיתונאי או איש אקדמיה ירדני, אני צריך ממש לעצור את עצמי. אני שומע את הביקורת הקשה על ישראל, את ההפגנות נגדנו, את הניסיונות לצור על השגרירות הישראלית בעמאן, את החסמים המוטלים על תיירות ישראלית ואת הלחץ על אזרחים ירדנים המבקשים לבקר בישראל. אני שומע גם את ההזדהות עם טבח 7 באוקטובר ואת היחס העוין כלפי ישראל וסמליה.
ולפעמים עולה בי השאלה למה אתם עושים לנו את זה? הרי אנחנו מספקים לכם מים וגז, מקיימים שיתוף פעולה ביטחוני, ומעוניינים ביציבותה של הממלכה ההאשמית. לפעמים מתחשק לי לומר להם בערבית את המילה הקשה "יא ג'אחדון" – כפויי טובה.
אבל אז אני נזכר שמדינות אינן מנהלות מדיניות חוץ על פי הכרת תודה. גם אם ירדן אינה אוהבת את ישראל, גם אם הרחוב הירדני עוין אותה וגם אם היחסים הפוליטיים נמצאים שוב ושוב במשבר, האינטרס הישראלי מחייב לשמור על מערכת יחסים פתוחה, המאפשרת המשך הידברות. ישראל זקוקה לירדן יציבה ומתפקדת, לגבול מזרחי שקט יחסית, לשיתוף פעולה ביטחוני ולממלכה שמסוגלת לשלוט בשטחה. האלטרנטיבה עלולה להיות מסוכנת הרבה יותר. וזה, למעשה, אחד המפתחות להבנת מדיניות החוץ הישראלית. יציבותה של מדינה שאינה אוהבת את ישראל יכולה להיות אינטרס ישראלי מובהק.
זו אינה אהבה, אינה ידידות ואפילו לא בהכרח אמון. זו פרגמטיות. היא נולדה מתוך הניסיון הישראלי להבין שהמזרח התיכון אינו מקום שבו אפשר לבחור לנהל יחסים רק עם מדינות אוהדות. במילים אחרות – יש צורך אסטרטגי לחיות עם השכנים שלא בחרנו ובמידת האפשר לבנות איתם מערכת של אינטרסים שתאפשר למנוע מציאות גרועה יותר.
עוינות או כאוס?
יש פרדוקס עמוק במדיניות החוץ והביטחון של ישראל. מצד אחד, ישראל מקיימת עם חלק משכנותיה יחסים שאפשר לכנות לכל היותר "שלום קר". הרחוב המצרי, כמו גם זה הירדני, אינו מגלה אהדה לישראל, היחסים הפוליטיים נתונים שוב ושוב למשברים, ובזירה הפלסטינית מתקיים עימות מדיני עמוק. מצד שני, מתחת לפני השטח מתקיימת מערכת ענפה של תיאום ביטחוני, מודיעיני וכלכלי.
מים זורמים מישראל לירדן. גז ישראלי זורם למצרים ולירדן. מנגנוני הביטחון הישראליים והמצריים מקיימים ערוצי קשר. ישראל מעוניינת ביציבות המשטר ההאשמי בירדן, ובמשך שנים מתקיים גם תיאום ביטחוני עם מנגנוני הביטחון הפלסטיניים.
לכאורה יש כאן סתירה. למעשה, זהו אחד המאפיינים העקביים ביותר של החשיבה האסטרטגית הישראלית :יציבות של המדינה השכנה עשויה להיות אינטרס ישראלי גם כאשר היחסים עמה רחוקים מידידות. זו תפיסה שנולדה מתוך מציאות שבה ישראל למדה, פעם אחר פעם, שהחלופה לעוינות יציבה עלולה להיות כאוס מסוכן הרבה יותר.
מדינה שנולדה לתוך בידוד
ישראל נולדה לתוך סביבה אזורית עוינת, מוקפת במדינות ערביות שלא השלימו עם קיומה. בשנותיה הראשונות לא היו לה בריתות אזוריות יציבות, ולא היה ברור אם המדינות שסביבה יישארו יציבות, או שמא ינסו לשנות את המצב בכוח.
מתוך המציאות הזאת התפתחה תפיסה שלפיה ביטחון אינו מסתכם בכוח צבאי. הוא דורש גם יצירת מרחב אסטרטגי, קשרים עם גורמים שונים באזור ויכולת לזהות אינטרסים משותפים גם עם מדינות שאינן ידידות.
דוקטרינת "הפריפריה", המזוהה בעיקר עם דוד בן־גוריון ועם המדיניות האסטרטגית של שנות המדינה הראשונות, ביטאה בדיוק את ההיגיון הזה. במקום להשלים עם בידוד ישראלי בתוך הליבה הערבית העוינת, ישראל ניסתה לבנות קשרים עם מדינות וגורמים שנמצאו מחוץ למעגל העימות הישיר.
ההיגיון היה פשוט: אם אי אפשר להפוך את כל האזור לידידותי לישראל, אפשר לפחות לבנות רשת של אינטרסים שתקטין את הבידוד ותיצור שותפים בעניינים שבהם קיימת תועלת הדדית.
עם השנים השתנו המדינות, האיומים והבריתות, אבל העיקרון נשאר. ישראל למדה שאפשר להיות חלוקים בשאלות אידיאולוגיות ופוליטיות, ובכל זאת לשתף פעולה בענייני ביטחון, מים, אנרגיה וגבולות.
עניין פנימי? לא רק
אחת הדוגמאות המוקדמות והחדות ביותר לכך הייתה ירדן של 1970. באותה שנה התפתח עימות חריף בין המשטר ההאשמי לבין הארגונים הפלסטיניים שפעלו בירדן, ובראשם אש"ף. יאסר ערפאת וארגונים פלסטיניים נוספים צברו כוח רב, והמאבק ביניהם לבין המלך חוסיין הידרדר למלחמה פנימית.
מבחינת ישראל לא היה מדובר רק במאבק פנימי ירדני. התרחיש שבו המשטר ההאשמי יקרוס וירדן תהפוך לבסיס כוח פלסטיני חמוש היה בעל משמעות אסטרטגית דרמטית. במקום ממלכה יציבה ממזרח לישראל הייתה עלולה להיווצר ישות פלסטינית בלתי יציבה, חמושה ומעורבת בעימות ישיר עם ישראל לאורך גבול ארוך.
בשלב זה העביר הנשיא ריצ'רד ניקסון לישראל מסר אמריקני ברור: יש להיערך לאפשרות של הגנה על ירדן. המסר שנלווה לכך היה שהאינטרסים הישראליים והאמריקניים במקרה הזה חופפים, משום שגם לישראל וגם לארצות הברית היה אינטרס למנוע השתלטות עוינת על הממלכה. גולדה מאיר הבינה את משמעות הדברים.
ישראל הייתה מוכנה אפוא להיערך צבאית כדי להרתיע מפני התערבות סורית ולסייע בשימור המשטר ההאשמי. לא משום שהמשטר היה קרוב לישראל, אלא משום שהחלופה נראתה מסוכנת בהרבה. במבט היסטורי, "ספטמבר השחור" היה אפוא הרבה יותר מאירוע פנימי בירדן. הוא המחיש לישראל עיקרון שימשיך ללוות אותה: כאשר מדינה שכנה מאבדת את יכולתה לשלוט בשטחה, המשבר מבית עלול לחצות גבולות.
ב-1970 ישראל חששה מקריסת ירדן ומעליית אש"ף. בשנים שלאחר מכן היא למדה שאותה לוגיקה יכולה לחול גם על מצרים, על סיני ועל המערכת הפלסטינית.
השלום עם ירדן לא המציא את הפרגמטיזם
הקשרים החשאיים בין ישראל לירדן קדמו להסכם השלום של 1994 בעשרות שנים. מסמכים אמריקניים שנחשפו לעיון מתעדים, כי כבר בשנות השישים התנהלו קשרים חשאיים בין המלך חוסיין לבין ישראל.
העובדה הזאת חשובה להבנת התופעה. הסכם השלום לא יצר את הפרגמטיזם הישראלי כלפי ירדן; הוא הפך אותו למערכת מוסדית וגלויה. הסכם השלום כלל לא רק הכרה הדדית ויחסים דיפלומטיים, אלא גם הסדרי ביטחון, גבול, מים ומנגנונים שנועדו לאפשר לשני הצדדים לנהל את היחסים גם בתקופות של מתיחות.
במובן הזה, השלום עם ירדן הוא דוגמה קלאסית ל"שלום פונקציונלי": מערכת שבה הצדדים אינם בהכרח קרובים מבחינה חברתית או אידיאולוגית, אבל יש להם סיבות טובות לשמר את היחסים.
אנרגיה ומים של אינטרסים
המים הם אולי הביטוי הטוב ביותר למערכת הזאת. בשיח הישראלי נהוג לעיתים לומר שישראל "נותנת" מים לירדן. אבל המילה "נותנת" מחמיצה את מהות העסקה. לירדן מצוקת מים כרונית. ישראל פיתחה יכולות התפלה, תשתיות מים וטכנולוגיות המאפשרות לה להתמודד עם מחסור בצורה שונה לחלוטין. מכאן נוצרה תלות הדדית. הגדלת אספקת המים לירדן אינה רק מחווה הומניטרית. מבחינת ישראל, ירדן יציבה ומתפקדת היא נכס אסטרטגי. מדינה הנמצאת במשבר מים, כלכלה ושלטון עלולה להפוך במהירות לבעיה ביטחונית.
ב-2021 הורחב הסדר המים כך שישראל תספק לירדן כ-100 מיליון מ"ק בשנה, לעומת כ-50 מיליון מ"ק במסגרת ההסדר המקורי (בהסכם אוסלו). במקביל התפתחו קשרי אנרגיה משמעותיים. המים, אם כן, אינם רק משאב. הם חלק ממערכת רחבה יותר של יחסי תלות, שבה אינטרסים ביטחוניים, כלכליים וסביבתיים מתחברים זה לזה.
מצרים – מאויב לשותף
דפוס דומה ניתן למצוא גם ביחסי ישראל ומצרים. השלום שנחתם ב-1979 היה הישג אסטרטגי עצום לישראל. מצרים, המדינה הערבית הגדולה והחזקה ביותר מבחינה צבאית, יצאה ממעגל המלחמות הישירות עם ישראל. אבל השלום לא הפך את מצרים למדינה ידידותית במובן החברתי. במשך עשרות שנים הוא נשאר "שלום קר". היחסים הפוליטיים נשמרו, אך הרחוב המצרי לא עבר תהליך מקביל של פיוס ונורמליזציה.
ובכל זאת, מערכת הביטחון של שתי המדינות מצאה אינטרסים משותפים. הדוגמה הבולטת ביותר היא סיני. לאחר 2011 הפכה סיני לזירה של טרור ג'יהאדיסטי. לפתע התברר שגם לישראל וגם למצרים יש אינטרס מובהק בכך שהצבא המצרי ישלוט בשטח.
הסכם השלום כלל מגבלות על היקף הכוחות המצריים בחלקים מסיני. אבל כאשר האיום השתנה, ישראל הסכימה להתאמות שאפשרו למצרים להגדיל את פעילותה הצבאית נגד ארגוני הטרור. כך הפך הסכם שנולד כדי למנוע מלחמה למנגנון שמאפשר לשתי המדינות להתמודד יחד עם איום חדש.
גם הפלסטינים נכנסים למשוואה
המקרה הפלסטיני מורכב יותר, אבל הוא ממחיש היטב את אותו מנגנון. ישראל והרשות הפלסטינית אינן מקיימות יחסים של שלום. אין ביניהן הסכם קבע, והפערים בנושאי הליבה של הסכסוך עצומים. ובכל זאת התפתח במשך השנים מנגנון של תיאום ביטחוני.
הבסיס נוצר בהסכמי אוסלו, בהם נבנתה מערכת מוסדית שכללה ועדות, מנגנוני קשר ותיאום ביטחוני. גם כאשר התהליך המדיני קרס, חלק מהמערכת המקצועית שרד. מבחינת ישראל, מנגנוני ביטחון פלסטיניים מתפקדים עדיפים על ואקום ביטחוני. מבחינת הרשות, שיתוף פעולה ביטחוני הוא חלק מהיכולת שלה לשלוט בשטח ולשמור על מוסדותיה.
כך נוצר מצב פרדוקסלי לפיו שני הצדדים יכולים להיות חלוקים כמעט על כל שאלות היסוד של הסכסוך, ובכל זאת לשתף פעולה בשאלת מניעת הכאוס. זה אינו שלום. זהו ניהול של מציאות עוינת באמצעות מנגנונים שמשרתים אינטרסים משני הצדדים.
שלום על הנייר
כאן נמצא אחד ההסברים החשובים לתופעת "השלום הקר". כשמדינה חותמת על הסכם עם חברתה, זה לא בהכרח מייצג שינוי בקרב אזרחי אותן מדינות. ממשלת מצרים יכולה לראות חשיבות אסטרטגית ביחסים עם ישראל, בעוד שחלקים גדולים בציבור המצרי ממשיכים להתנגד לנורמליזציה. גם בירדן מתקיים פער בין האינטרסים של המדינה לבין עמדות של חלקים גדולים בחברה.
מכאן נולד משולש מורכב: המדינה זקוקה לקשר, הציבור אינו בהכרח רוצה בו, והממשלה משתדלת לשמור את הקשר ברמה שאינה יוצרת מחיר פוליטי בלתי נסבל.
לכן חלק גדול משיתוף הפעולה מתנהל מתחת לפני השטח. זו אינה בהכרח צביעות. לעיתים זו הדרך שבה משטרים מנהלים סתירה בין אינטרס לאומי לבין דעת קהל. ומכאן גם נובעת אחת הסיבות לכך שהשלום אינו נראה ברחוב באותה עוצמה שבה הוא קיים במערכות הביטחון.
אסטרטגיה מוכרת בעולם
הדפוס הזה אינו ייחודי לישראל. ארצות הברית, למשל, טיפחה במשך עשרות שנים קשרים ביטחוניים עם פקיסטן, אף שהיחסים בין שתי המדינות ידעו משברים עמוקים, חילוקי דעות וחשדנות הדדית. וושינגטון הייתה זקוקה לפקיסטן בראש ובראשונה בשל מיקומה האסטרטגי, קרבתה לאפגניסטן ותפקידה במאבק בברית המועצות ובארגוני הטרור.
גם הודו ובנגלדש הן דוגמה מעניינת ליחסים בין שכנות. שתי המדינות חלוקות בנושאי גבול, הגירה, מים ופוליטיקה, ובכל זאת הן מקיימות מנגנוני תיאום ושיתוף פעולה משום שאף אחת מהן אינה יכולה להרשות לעצמה גבול בלתי נשלט. בשני המקרים, כמו במקרים הישראליים, אינטרסים מעשיים יכולים לשרוד גם כאשר היחסים הפוליטיים רחוקים מהרמוניה.
כחלק ממנגנון ההישרדות הישראלי למדנו להסתכל על בעיות כמציאות שניתן לחיות עמה: מים הם בעיה שאפשר לנהל; הברחות הן בעיה שאפשר לסכל; גבול הוא מערכת שאפשר לפקח עליה; טרור הוא איום שאפשר לאסוף עליו מודיעין ולפעול נגדו; חילוקי דעות על גז טבעי ניתן להסדיר בעסקה וכך הלאה.
זו גישה שמעניקה משקל רב למערכת הביטחון, למודיעין ולדרגים המקצועיים. היתרון שלה ברור: היא מאפשרת לישראל לתפקד גם כאשר הפתרון המדיני אינו נראה באופק.
אבל יש לה גם חולשה. היא עלולה ליצור הרגל של ניהול הסכסוך במקום ניסיון לשנות אותו. ישראל עלולה להתרגל ל"שקט" במקום לשלום, לתיאום במקום לאמון ולמערכות חירום במקום להסדרים ארוכי טווח.
הסכמי אברהם: צעד מעבר ל"שלום הקר"
הסכמי אברהם פתחו אפשרות אחרת. עם מדינות כמו איחוד האמירויות ובחריין התפתחו קשרים גלויים יותר: תיירות, תעופה, השקעות, עסקים, טכנולוגיה ושיתופי פעולה אזרחיים. זהו שינוי משמעותי בתפיסה. לא עוד מערכת שמבוססת בעיקר על מנגנוני ביטחון וקשרים פונקציונליים, אלא ניסיון ליצור גם אינטרס ציבורי וחברתי רחב יותר בהצלחת היחסים. אבל גם כאן המזרח התיכון אינו מאפשר להתעלם לגמרי מהסוגייה הפלסטינית. אירועים ביטחוניים גדולים מחזירים פעם אחר פעם את הזירה הפלסטינית למרכז ומקשים על מדינות ערביות להפוך את היחסים עם ישראל לנורמליזציה מלאה ופומבית. ההתפתחות החשובה יותר בשנים האחרונות היא ההכרה בכך שהנכסים שישראל מחזיקה בהם יכולים לשמש לא רק לשימור יציבות, אלא גם לבניית מנוף מדיני.
מים, גז, טכנולוגיה, מודיעין, הגנה אווירית ותשתיות אינם רק אמצעי לשיתוף פעולה. הם יכולים ליצור תלות הדדית עמוקה. כאן נדרש שינוי עדין. אין הכרח לעבור ממדיניות של שיתוף פעולה למדיניות של איומים. להפך: שימוש אגרסיבי מדי במשאבים עלול לפגוע באינטרס הישראלי עצמו. אבל אפשר לעבור ממודל של "אנחנו נותנים כי זה טוב לנו" למודל של הדדיות מוסדית. מים יכולים להיות קשורים לשיתוף פעולה סביבתי. אנרגיה יכולה להיות חלק ממערכת אזורית רחבה. טכנולוגיה יכולה להיות מחוברת לפרויקטים משותפים. תיאום ביטחוני יכול להתבסס על התחייבויות הדדיות ברורות.
המטרה אינה להפוך את היחסים לרומנטיים. היא ליצור מערכת שבה לשני הצדדים יש מה להפסיד מהתפרקותם.
האיום האיראני מחזק את המגמה
בשנים האחרונות התווסף למשוואה גורם חדש: איראן. האיום האיראני, באמצעות טילים, כטב"מים, שלוחות וארגונים חמושים, יוצר לעיתים אינטרס משותף בין מדינות שלא בהכרח רוצות להיראות כשותפות של ישראל. ההתפתחויות האזוריות הוכיחו כי מדינות ערביות יכולות למצוא את עצמן באותה מערכת הגנה או באותו מרחב איום יחד עם ישראל.
זה משמעותי במיוחד בירדן. הממלכה ההאשמית אינה מעוניינת להפוך לבעלת ברית פומבית של ישראל נגד איראן, אבל היא גם אינה מעוניינת ששטחה יהפוך למסדרון להעברת נשק, לסמים או לפעילות של גורמים עוינים. כך נוצר שוב חיבור בין אינטרסים שאינם מבוססים על קרבה פוליטית.
העיקרון הזה כבר חורג מגבולות המזרח התיכון. בשנים האחרונות טכנולוגיות, מוצרים ושירותים ישראליים מגיעים גם למדינות שאין להן עם ישראל יחסים דיפלומטיים מלאים – לעיתים ישירות ולעיתים דרך חברות ושותפים בינלאומיים. בתחומים כמו מים, חקלאות, סייבר, תקשורת וטכנולוגיות ביטחוניות, הטכנולוגיה יוצרת יחסים שאינם זקוקים בהכרח לשגרירות או להסכם שלום.
במאה ה־20 בריתות נחתמו בדיו; במאה ה־21 הן נכתבות בקוד. הן נבנות דרך נתונים, תשתיות, ידע וטכנולוגיות שקשה להחליף. כאשר מדינה מסתמכת על פתרון ישראלי חיוני, נוצרת תלות שמעניקה ליחסים משקל גם ללא קרבה פוליטית. זה עשוי להיות השלב הבא בדנ״א הישראלי: לא רק לזהות אינטרסים משותפים, אלא לבנות מערכות שהאינטרסים האלה משוקעים בתוכן.
בשורה התחתונה
ישראל לא צריכה להפוך את כל שכנותיה לבנות ברית. האתגר הוא לבנות סביבה אזורית שבה למדינות יש אינטרס ממשי בשימור היציבות, בשיתוף הפעולה ובקשרים עם ישראל. מים, אנרגיה, ביטחון, טכנולוגיה ומסחר יכולים להפוך את היחסים למערכת שקשה יותר לפרק.
אולי מכאן נובעת אחת התובנות החשובות ביותר של מדיניות החוץ הישראלית: שלום אינו חייב להתחיל בידידות. לפעמים הוא מתחיל בהכרה קרה ופשוטה יותר – אנחנו אולי לא חברים, אבל יש לנו אינטרס שהמערכת בינינו תמשיך לעבוד. זה אולי הסיפור האמיתי שמאחורי היחסים בין ישראל לבין חלק משכנותיה.
ישראל ומצרים אינן "חברות". ישראל וירדן אינן "חברות". ישראל והרשות הפלסטינית בוודאי אינן "חברות". ובכל זאת מתקיימת ביניהן מערכת של אינטרסים, תיאום ותלות הדדית. השלום אינו תמיד נמצא ברחוב. לעיתים הוא נמצא בחדרי המצב, במנגנוני התיאום, בצינורות המים, במתקני הגז, במעברי הגבול ובשיחות הטלפון בין קצינים. זהו שלום שאינו נראה. הוא אינו מבוסס בהכרח על אמון; לעיתים הוא מבוסס על תלות, על אינטרס משותף או על ההכרה שהאלטרנטיבה גרועה יותר.
מהקשרים החשאיים עם חוסיין, דרך "ספטמבר השחור", השלום עם מצרים וירדן, המים, הגז, סיני והתיאום הביטחוני עם הפלסטינים – חוזר דפוס אחד: ישראל למדה לאורך השנים להתייחס ליציבות האזורית לא כאל תוצאה של יחסים טובים, אלא כתנאי ביטחוני בפני עצמו.
