התעצמות הלחימה בלבנון בין ישראל לבין חיזבאללה, החל מסוף ספטמבר 2024, העלתה ספקות בעניין הרלוונטיות, האפקטיביות והתפקיד האפשרי של כוח האו"ם הזמני בלבנון – יוניפי"ל (UNIFIL) – בהסדר מדיני עתידי בזירה הצפונית. שורשיו של גוף זה נטועים בהחלטה 425 של מועצת הביטחון של האו"ם משנת 1978, שהתקבלה בעקבות מבצע ליטני, בדבר הצבת כוח שמירת שלום אזורי במרחב דרום לבנון. לאחר נסיגת צה"ל מרצועת הביטחון במאי 2000, מנה הכוח כמה גדודים בלבד, אך בעקבות מלחמת לבנון השנייה (קיץ 2006), הורחבו סמכויותיו של יוניפי"ל בהחלטת מועצת הביטחון 1701 – שהיוותה את 'אקורד הסיום' של המלחמה. אולם, למרות היקף סד"כ מוערך של מעל 10,000 משרתים ועובדים שמקורם מ-40 מדינות, אירועי החודשים האחרונים חשפו את מגבלות הגוף בהתמודדות מול חיזבאללה במרחב הגבול, ומעלים ספק בפני מקבלי ההחלטות בישראל אודות שילובו בפתרון מדיני עתידי בסוף המלחמה.
"אליה וקוץ בה" – מנדט יוניפי"ל לפי החלטה 1701
ההחלטה, שאושרה פה אחד בידי כלל חברות מועצת הביטחון, קבעה כי 15,000 חיילי יוניפ"יל חמושים יתפרסו בדרום לבנון, בשטח המצוי מדרום לנהר הליטני, במטרה להבטיח את שימור הפסקת האש ולמנוע פעילות מלחמתית עוינת במרחב זה. קונקרטית, סעיף 11 בהחלטה קבע, כי בסמכותו של הכוח יהיה "לעקוב אחר הפסקת הפעולות ההתקפיות, ללוות ולתמוך בכוחות הלבנונים בעת התפרסותם בדרום, לסייע בהגשת סיוע הומניטארי ולסייע לצבא לבנון בצעדים להקמת האזור המפורז". בהמשך, סעיף 12 הדגיש, כי בסמכותו של יוניפי"ל "לפעול נגד ניסיונות בכוח למנוע ממנו למלא את תפקידו, ולהגן על אנשי האו"ם, מתקניו וציודו". על אף שההחלטה נועדה לייצר הסדרי ביטחון משופרים בדרום לבנון, השילוב שבין מנדט מוחלש של יוניפי"ל, שאינו מאפשר הפעלת כוח יזומה למניעת התעצמות של חיזבאללה במרחב, לבין היעדר קיומם של מנגנוני אכיפה בינ"ל אפקטיביים וקפדניים לשם הבטחת מימוש ההחלטה, יצר מציאות של שיקום מהיר של המערכים הצבאיים של חיזבאללה. זאת, באופן שאפשר לארגון להתעצמות במרחב במשך 17 השנים שחלפו מאז אימוץ ההחלטה ועד לאירועי ה-7 באוקטובר 2023, בתמיכה פעילה של איראן, שהעבירה לארגון מאות מיליוני דולרים בשנה לשם כך. זאת ועוד, הפעילות הקרקעית של ישראל במרחב בחודש האחרון אף חשפה כי אנשי חיזבאללה עשו שימוש במתקני יוניפי"ל כדי להתחפר באופן אפקטיבי בשטח, ולייצר מעטפת הגנה הנשענת על ההגנה הבינ"ל ממנה נהנים מתקני הכוח וחייליו.
על אף שחלק מהפרות אלה תועדו בידי יוניפי"ל במשך השנים, בפועל הכוח לא נקט באמצעים למנוע את ההשתלטות של חיזבאללה על המרחב. לנוכח כישלון זה, הסתכלות נכוחה על תרחישי 'היום שאחרי' בזירה זו מחייבת שינויים מהותיים במנדט של יוניפי"ל, שיתכן ויחייבו את החלפתו בכוח בינ"ל אפקטיבי, אשר בסמכותו לבצע פעילות יזומה להסרת איום ומניעת התעצמות של חיזבאללה במרחב, לרבות שימוש בכוח צבאי לשם כך.
"כוח קוסובו" כמודל אפשרי לכוח שמירת שלום אפקטיבי
"כוח קוסובו" הוקם מתוקף החלטת מועצת הביטחון 1244 מיוני 1999, במטרה למסד כוח שמירת שלום אפקטיבי בהובלה ותחת פיקוד של ברית נאט"ו במרחב קוסובו. זאת, לאחר סיום ההתערבות הצבאית של נאט"ו בזירה בעקבות המשבר ההומניטארי החמור שנוצר לאחר המלחמה בין יוגוסלביה (תחת משטר מילושביץ) לבין קוסובו – ה-Kosovo Liberation Army, שבין תוצאותיה היו יותר ממיליון עקורים. הקמת הכוח התאפשרה כנגזרת מההבנות שהושגו בין נאט"ו לבין השחקנים המרכזיים בסכסוך, בדגש על ממשלת סרביה. הגם שבתחילת דרכו הכוח מנה עשרות אלפי חיילים, עם השנים מספרם פחת עד כדי כ-4,000 חיילים כעת, שמקורם ב-32 המדינות החברות בנאט"ו ובמדינות השותפות של הברית. אנשי הכוח פועלים לצד משטרת קוסובו וגוף פיקוח של האיחוד האירופי – EU Rule of Law Mission.
החלטה 1244 קובעת, כי משימותיו העיקריות של הכוח מתמקדות בהבטחת ביטחון וחופש תנועה לכלל הקהילות במרחב קוסובו, הרתעה מפני "פעילות עוינת" והבטחת סביבה בטוחה לדיאלוג בין הצדדים לסכסוך. קונקרטית, ההנחיות המבצעיות של נאט"ו המנחות את פעילות כוח KFOR קובעות, כי הכוח מוסמך להשתמש בכוח צבאי להגנה על אזרחים במרחב, לשימור היציבות הביטחונית, להגנה על מוסדות שלטון ולהגנה עצמית על הכוח במידת הצורך. בשונה מהחלטה 1701 אודות סמכויות יוניפי"ל, החלטה 1244 מעניקה לנאט"ו – השושבינה של כוח KFOR – גמישות מבצעית מלאה בהגדרת ההנחיות האופרטיביות המנחות את פעילות הכוח. זאת, באופן המשקף בפועל את האינטרסים הביטחוניים הרחבים של ברית נאט"ו, ללא הגבלה ממשית מצד בעלי עניין נוספים. הכוח מורכב מ-5 'קבוצות משימה' (Task Forces), כל אחת מהן בהובלת חברה אחרת בברית נאט"ו, אשר בשנים האחרונות נפרסו מחדש ל-2 פיקודים אזוריים (Regional Commands).
האם "כוח קוסובו" אפקטיבי יותר?
ייחודו של הכוח, כגוף צבאי רב-לאומי הכפוף לברית נאט"ו, אפשר לו לייצר רלוונטיות ולגבש מוניטין של אפקטיביות מבצעית. ב-25 שנות פעילותו הכוח היה מעורב בכמה אירועים בולטים של פעולות יזומות לשמירה על היציבות הביטחונית בקוסובו. כך, במהלך משבר בעיר מיטוביצ'ה Mitrovica בשנת 2000, שכלל החרפה של המתחים האתניים בין הקהילות האלבניות והסרביות בעיר החצויה, שאף גלשה לאלימות, כוח קוסובו פעל להקים מחסומים ולפרוס כוחות בנקודות החיכוך בין הקהילות, תוך ביצוע הפרדה אפקטיבית ביניהן, לרבות הפעלת כוח אש, שהביאה להרג תושבים מקומיים וגם לאבדות מהכוח עצמו. התנגשויות בין-קהילתיות דומות אירעו גם בשנת 2004 וב-2011, אז נרשמו חיכוכים אלימים בין גורמים סרבים לבין כוחות KFOR, לרבות חילופי אש, אשר הובילו גם הם להפרדה מרחבית מלאה בין האוכלוסיות. לבסוף, בשנת 2023, חיילי הכוח הפעילו כוח להגנה על מבני ממשל בעיר זבקאן Zvecan, בעקבות חיכוכים שנוצרו לאחר טענות לזיופים במערכת בחירות מקומית באזור. בעימותים אלה ובאירועים נוספים, נרשמו עד-כה יותר מ-200 חללים בקרב חיילי KFOR, ממגוון רחב של לאומים, זאת באופן הממחיש את עומק המעורבות של אנשי "כוח קוסובו" באכיפת ההפרדה הפיזית בין הצדדים לסכסוך בקוסובו.
הכוח אף זכה לשבחים רבים בקרב גורמים בינ"ל רבים במשך 25 שנות פעילותו, ונחשב כאחד המודלים המוצלחים לכוח שמירת שלום בעת המודרנית, לצד משימות כמו כוח האו"ם לשמירת שלום בנמיביה (UNTAG), כוח נאט"ו בבוסניה (SFOR) וכוח המשימה של האו"ם בהאיטי (MINUSTAH).
היתרונות והחסרונות של מודל KFOR בזירת דרום לבנון
מהזווית הישראלית, הסתמכות על מודל "כוח קוסובו" כחלופה ליוניפי"ל בדרום לבנון טומנת בחובה איומים והזדמנויות. בצד היתרונות, ניתן להצביע על הגורמים הבאים:
1. חופש פעולה מבצעי יחסי – בשונה מיוניפי"ל, המתאפיין במנדט מגביל, שהפך בפועל את הכוח לאסקופה נדרסת בשטחי אחריותו, המנדט של KFOR מאפשר לו לפעול באפקטיביות במישור האכיפה ולסייע במניעת הסלמה בגזרה בה הוא פועל. הגם שאין במנדט זה מענה מוחלט לפעילות עוינת חשאית בזירה הצפונית, כמו העובדה שהכוח אפשר חפירת מנהרות התקפיות, אימוץ מודל דומה בדרום לבנון עשוי לייצר לכוח כזה יכולות להתעמת עם כוחות חיזבאללה בגזרה, או לכל הפחות לרסנם מלקיים פעילות גלויה בשטח.
2. מענה לסלידה הישראלית מהסתמכות בלעדית על האו"ם – פריסת כוח KFOR בפיקוח ברית צבאית בינ"ל דוגמת נאט"ו צפויה לשכך במידת מה את הביקורת הישראלית על תפקודו של האו"ם במישור הנורמטיבי. זאת, בדגש על התפיסה הישראלית, לפיה הארגון מוטה נגדה ומתאפיין בהיעדר הוגנות בסיסית בכל הנוגע לטיפול בסוגיות הנוגעות לסכסוכים הבינ"ל של ישראל. זאת ועוד, ישראל היא מדינה שותפה של ברית נאט"ו, ומקיימת עמה יחסים ענפים במישור הבילטרלי מזה שנים רבות, לרבות השתתפות בתרגילים צבאיים, שיתוף מידע מודיעיני ושיח בכירים.
3. הקניית תפיסה ציבורית של הישג מדיני ממשי – נוכח המחיר הכבד בחיי אדם, ההשלכות הנפשיות המתמשכות והעלויות הרבות ברכוש שהמלחמה בצפון גבתה, נוצרה ציפייה מוצדקת במרחב הציבורי לפיה כוח רב לאומי 'משודרג' ייפרס במקום יוניפי"ל. זאת, באופן שיוכל להציע מענה ממשי ואפקטיבי לכשלים שאפיינו את כוח שמירת השלום הקודם בזירה. אפשר כי כוח שנשען על האדנים של KFOR יוכל לתת מענה לציפייה זו.
לצד יתרונות אלה, ניתן לזהות גם מספר נקודות חולשה בהסתמכות על כוח כזה:
1. היעדר הסכמה מצד מדינות חברות בנאט"ו לפריסת הכוח – בהתאם לעקרונות הפעולה של ברית נאט"ו, פריסת כוח שמירת שלום מחייבת הסכמה פה אחד של כלל 32 המדינות החברות, לרבות טורקיה. כנגזרת מכך, לנוכח ההידרדרות ביחסי ישראל-טורקיה מאז פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" – המתאפיינת ברטוריקה לעומתית גם בדרגי הנהגה – הסכמה טורקית לכך צפויה להוות אתגר משמעותי. יתרה מזאת, גם בהינתן הסכמה כזו, מדינת ישראל עשויה להתנגד למתן תפקיד של ממש לאנקרה בשימור היציבות הביטחונית בשטח בזירה הצפונית. ייתכן שהסכמה לכך תגרור גם דרישה מצד טורקיה למלא תפקיד מהותי בפתרון המדיני ברצועה 'ביום שאחרי', דבר שישראל צפויה להתנגד לו.
2. סיכון פוטנציאלי לכוחות צה"ל בזירה הצפונית – מנדט מורחב לכוח שמירת שלום, עם 'שיניים' של ממש לבצע אכיפה תוך שימוש בכוח, עשוי להביא גם להתנגשויות מול חיילי צה"ל וכוחות הביטחון שיפעלו בעתיד במרחב הגבול. זאת בדגש על תרחיש בו ישראל תרצה לבצע פעילות מונעת, כמו סיכול חוליית מחבלים באזורים סמוכי גדר – דבר שעשוי לייצר מתיחות מובנית מול כוח שמירת שלום בעל סמכויות של ממש, ואף – בתרחיש קיצון – להוביל למצב בו מתקיימים עימותים בין צה"ל לבין הכוח. אם כן, הסכמה ישראלית להצבת כוח דוגמת KFOR צפויה להגביל את חופש הפעולה המבצעי שלה בזירה הצפונית.
3. פוטנציאל לחיכוכים מדיניים מול ארה"ב – הצבת כוח בינ"ל בהובלת נאט"ו צפויה לאפשר לארה"ב מרחב השפעה מהותי על התנהלות הכוח וסדרי העדיפויות שלו. זאת נוכח הדומיננטיות האמריקנית בתוך ברית נאט"ו, והיותה גורם המפתח בברית במישור המדיני, האופרטיבי והכלכלי. כנגזרת מכך, בתרחיש של התנגשות מול האינטרס הישראלי בשטח, הדבר עשוי להוביל למתיחות נוספת במישור המדיני בין ירושלים לוושינגטון – התפתחות שמומלץ לישראל להימנע ממנה ככל הניתן. זאת, ללא קשר לשאלת זהות הממשל האמריקני הבא.
