השיח על החרפת הסנקציות נגד איראן חוזר למרכז הבמה. אלא שהוא מתקיים במציאות שבה טהרן עצמה משתמשת בכלים כלכליים ואסטרטגיים כדי להפעיל לחץ על יריבותיה. מצרי הורמוז הפכו למנוף לחץ מרכזי מול ארצות הברית, והאיום על נתיבי השייט באזור מרחיב את העימות אל הסחר העולמי ואל שוקי האנרגיה.
בתוך המציאות הזאת קל להניח שהחרפה נוספת של הסנקציות תגדיל את הלחץ עד לנקודה שבה המשטר האיראני ייאלץ לשנות את מדיניותו.
אלא שההיסטוריה והמחקר הכלכלי מציעים תשובה מורכבת יותר. אין ספק שסנקציות מסוגלות לגרום נזק. הן יכולות לצמצם יצוא, לנתק בנקים ממערכת התשלומים הבינלאומית, להקשות על השגת טכנולוגיות ולהקטין את הכנסות הממשלה. השאלה המעניינת יותר היא האם הנזק הכלכלי מצליח להשיג את המטרה המוצהרת לשמה הוא נועד – להביא לשינוי בהחלטות המדיניות?
מה תיחשב הצלחה בסנקציות?
כדי לבחון את יעילותן של סנקציות צריך קודם להגדיר מה מבקשים להשיג באמצעותן. לעיתים המטרה היא שלילת יכולת – למנוע ממדינה לרכוש שבבים, רכיבים לטילים, ציוד לתעשייה גרעינית או טכנולוגיה צבאית. אך לעיתים המטרה היא הרתעה- לגרום להנהגה להימנע מצעד שהיא שוקלת לבצע ובמקרים אחרים מדובר בניסיון כפייה – לגרום למדינה שכבר בחרה במדיניות מסוימת לשנות אותה. ולעתים היעד שאפתני עוד יותר: לערער את יציבותו של המשטר, או להביא לשינוי פוליטי פנימי.
סנקציה יכולה להצליח במבחן אחד ולהיכשל לחלוטין באחר. אמברגו שמקשה על מדינה לייצר נשק עשוי להיות אפקטיבי, גם אם הנהגתה אינה משנה את מדיניותה. מנגד, מיתון חריף במדינת היעד אינו מוכיח שהסנקציות השיגו את מטרתן המדינית. ההבחנה הזאת עומדת במרכז ויכוח מחקרי שנמשך כבר עשרות שנים.
השיח המחקרי מגלה חוסר הסכמה אפילו על העובדות – מספר הפעמים בהם הסנקציות הצליחו. אחד המחקרים המקיפים והמשפיעים בתחום הוא Economic Sanctions Reconsidered של הכלכלנים והחוקרים גארי הופבאואר, ג'פרי שוט, קימברלי אליוט וברברה אואג. במהדורתו השלישית נבחנו כ־170 אירועי סנקציות מאז מלחמת העולם הראשונה. עבודתם הובילה למסקנה אופטימית יחסית: בתנאים מסוימים סנקציות כלכליות מסוגלות לתרום להשגת יעדים מדיניים. אלא שהממצאים עוררו ויכוח חריף.
החוקר רוברט פייפ בחן מחדש את המקרים שהוגדרו כהצלחות במחקר המוקדם. לטענתו, במקרים רבים השינוי שיוחס לסנקציות נבע למעשה משימוש בכוח צבאי, משינויים פוליטיים אחרים, או מגורמים שלא ניתן לייחס לסנקציות. לאחר סינון מחמיר הוא טען שרק חמישה מתוך 115 המקרים שבחן יכולים להיחשב להצלחה משכנעת של כפייה כלכלית. הפער העצום בין המסקנות אינו רק ויכוח סטטיסטי. הוא חושף בעיה יסודית: קשה מאוד לבודד את השפעת הסנקציות. מדינות אינן פועלות במעבדה. במקביל לסנקציות מופעלים לעיתים לחץ דיפלומטי, איומים צבאיים, תמריצים כלכליים ושינויים פוליטיים פנימיים.
מחקר מאוחר יותר, Global Sanctions Data Base, מיפה סנקציות בילטרליות ורב־צדדיות ברחבי העולם משנת 1950. החוקרים מצאו שסנקציות אכן פוגעות בסחר, ובעיקר כאשר מדובר בהגבלות רחבות, אך גם ששיעורי ההצלחה משתנים מאוד בין סוגי הסנקציות והמטרות. מטא־אנליזה שפורסמה ב־2025 וסקרה 37 מחקרים שנערכו במשך יותר משלושה עשורים הגיעה למסקנה מאלפת: גם אחרי עשרות שנות מחקר, אין הסכמה מחקרית מובהקת בעניין מידת ההשפעה של חלק מהגורמים שאמורים לקבוע אם סנקציות יצליחו. כלומר, השאלה "האם סנקציות עובדות" היא שאלה פשטנית מדי.
הסנקציה המצליחה ביותר היא זו שלא הוטלה
בשאלה המחקרית יש גם בעיה מתודולוגית מעניינת נוספת. החוקר דניאל דרזנר הצביע על מה שמכונה "בעיית הבחירה": אם מדינה מאמינה שהסנקציות הצפויות יהיו כואבות מאוד, ייתכן שהיא תיכנע כבר לאיום בהטלתן. במקרה כזה הסנקציות כלל אינן מוטלות – ולכן ההצלחה אינה מופיעה במאגר הנתונים של "סנקציות שהצליחו”.
לעומת זאת, הסנקציות שאנחנו רואים בפועל הן לעיתים דווקא אלה שהוטלו משום שהמדינה המאוימת החליטה מראש שהיא מוכנה לשאת במחירן. מכאן נובע פרדוקס: בחינה של סנקציות שהוטלו בפועל עלולה להציג אותן כפחות אפקטיביות מכפי שהן באמת. חרם הנפט הערבי שהוטל על ישראל ב-1973 הוא דוגמה מצוינת לפער בין עוצמת הפגיעה הכלכלית לבין התוצאה המדינית. בעקבות מלחמת יום הכיפורים והסיוע האמריקאי לישראל הטילו יצואניות נפט ערביות אמברגו על ארצות הברית ומדינות נוספות וצמצמו את הייצור. מחיר חבית נפט עלה מכ־2.90 דולר לפני החרם לכ־11.65 דולר בינואר 1974 – כמעט פי ארבעה.
ההשפעה על הכלכלה העולמית הייתה עצומה. משבר האנרגיה תרם לאינפלציה, להאטה ולשינוי ארוך טווח במדיניות האנרגיה של מדינות המערב. אבל היעד המדיני המוצהר היה שאפתני בהרבה. המדינות הערביות דרשו, בין היתר, נסיגה ישראלית מהשטחים שנכבשו ב־1967. היעד הזה לא הושג באמצעות החרם.
יחד עם זאת, גם להגדיר את החרם כ"כישלון" בלבד יהיה פשטני. הוא המחיש את כוחן החדש של יצואניות הנפט, שינה את יחסי האנרגיה בעולם והגביר את הדחיפות הדיפלומטית בוושינגטון. המערב מצדו הגיב בהגדלת יעילות האנרגיה, בפיתוח מקורות חלופיים ובהקטנת פגיעותו העתידית.
כלומר, הסנקציה שינתה את העולם – אך לא בהכרח בדרך שהתכוונו יוזמיה.
עיראק: הכלכלה קרסה, סדאם לא נסוג
לאחר פלישת עיראק לכווית באוגוסט 1990 הטיל האו"ם על בגדאד מערכת סנקציות מקיפה במיוחד. הפגיעה בכלכלה העיראקית הייתה עצומה. אולם סדאם חוסיין לא החליט לסגת מכווית בגלל המחיר הכלכלי. הנסיגה נכפתה לאחר המערכה הצבאית של הקואליציה הבינלאומית. גם בשנים שלאחר מכן שרד משטרו של סדאם תחת סנקציות קשות.
מצד שני, גם כאן התמונה מורכבת. הסנקציות והפיקוח הבינלאומי הגבילו את יכולתה של עיראק לחדש חלק מיכולותיה הצבאיות. לכן מי שמגדיר את מטרתן כ"הפלת סדאם" יראה כישלון; מי שבוחן אותן גם ככלי של containment עשוי להגיע למסקנה אחרת. המקרה העיראקי גם מדגים בעיה מוסרית מרכזית: לעיתים המשטר מצליח להעביר חלק גדול מהעלות אל האוכלוסייה.
דרום אפריקה: הסנקציות סייעו חלקית
דרום אפריקה מוצגת לעיתים קרובות כאחת ההצלחות הגדולות של סנקציות. במשך שנים הוטלו על משטר האפרטהייד אמברגו נשק, מגבלות מסחר והשקעות, חרמות תרבותיים וספורטיביים ולחץ פיננסי. בסופו של דבר נפל משטר האפרטהייד.
אלא שהמחקר ההיסטורי מתקשה לייחס את התוצאה לסנקציות בלבד. מחקרים מצביעים על כך שבשלבים מוקדמים חלק מהסנקציות אף סייעו למשטר להתלכד ולהסתגל. רק בשנות השמונים, כאשר דרום אפריקה כבר התמודדה עם משבר כלכלי, התנגדות פנימית חזקה, התארגנות של עובדים ושינויים פוליטיים עמוקים, החרפת הבידוד החיצוני תרמה ללחץ על האליטה השלטת. המסקנה אינה שהסנקציות לא עבדו. היא שהן עבדו כחלק ממערכת לחצים רחבה הרבה יותר.
לוב: סנקציות מוצלחות
המקרה הלובי הוא מבחן חשוב במיוחד לטענה שסנקציות אינן מצליחות. לאחר פיגוע לוקרבי הוטלו על לוב סנקציות בינלאומיות. במשך השנים הלך וגבר בידודה המדיני והכלכלי. בהמשך נכנסה טריפולי למשא ומתן עם ארצות הברית ובריטניה. ללובים הוצגה עסקה ברורה: צעדים קונקרטיים מצדם יובילו להסרת הסנקציות. ב־2003 הודיע מועמר קדאפי על ויתור על תוכניות הנשק להשמדה המונית של לוב ואפשר לפקחים בינלאומיים גישה למתקנים.
קשה להוכיח שהסנקציות לבדן הביאו להחלטה. לחץ דיפלומטי, חשש ביטחוני ותמריצים חיוביים מילאו תפקיד. אבל דווקא משום כך המקרה חשוב: הסנקציות לא היו אסטרטגיה בפני עצמן. הן יצרו מחיר, ובמקביל הוצעה דרך ברורה להסרתו. זו כנראה אחת הנוסחאות החשובות להצלחת כפייה כלכלית: לא רק מקל, אלא גם יציאה ברורה מהמצב למי שמוכן לשנות התנהגות.
איראן: הצלחה מעורפלת
איראן היא אולי הדוגמה הטובה ביותר לקושי לקבוע אם סנקציות "עבדו". הסנקציות שהוחרפו בתחילת העשור הקודם פגעו בה באופן משמעותי. לפי משרד האוצר האמריקאי, יצוא הנפט האיראני ירד מכ־2.5 מיליון חביות ביום ב־2012 לכ־1.1 מיליון, ירידה של כמעט 60%. בנקים איראניים נותקו מחלקים גדולים של המערכת הפיננסית העולמית והגישה להכנסות נפט הוגבלה.
הלחץ היה אחד הגורמים שהביאו את איראן למשא ומתן שהסתיים בהסכם הגרעין של 2015. אם היעד היה להביא את איראן לשולחן ולגרום לה להסכים להגבלות משמעותיות על תוכנית הגרעין – הסנקציות תרמו להשגת המטרה. אך אם היעד היה לפתור אחת ולתמיד את האיום הגרעיני האיראני, ברור שהתוצאה הייתה מוגבלת הרבה יותר. זהו בדיוק ההבדל בין הישג טקטי לפתרון אסטרטגי. הסנקציות יכולות לייצר מנוף. הן אינן מבטיחות שהסכם שיושג באמצעותו יחזיק מעמד לנצח.
צפון קוריאה: סנקציות בלי השפעה אזרחית
המקרה הצפון־קוריאני מציג את הקצה השני. פיונגיאנג נתונה לסנקציות בינלאומיות כבדות במשך שנים, ובכל זאת המשיכה לפתח נשק גרעיני וטילים בליסטיים. מחקר שפורסם ב־2024 ב־Global Studies Quarterly מצביע על כמה סיבות: יכולת עקיפת סנקציות, אכיפה בלתי אחידה מצד מדינות אחרות ויכולתו של המשטר לפתח מערכות מסחר ודיפלומטיה שמקטינות את בידודו.
צפון קוריאה גם מדגימה עד כמה קשה לכפות על הנהגה לוותר על דבר שהיא רואה כערובה להישרדותה. מבחינת משטר קים, הנשק הגרעיני אינו עוד פרויקט כלכלי שניתן להמיר בהטבות. הוא נתפס כנכס אסטרטגי קיומי. ככל שהיעד שהסנקציות מבקשות לשנות חשוב יותר למשטר, כך גדל המחיר שהוא מוכן לגרום לאזרחיו לשלם כדי לשמור עליו.
רוסיה: פוגעות ולא מצליחות
הסנקציות המערביות על רוסיה החלו בעקבות סיפוח קרים ב־2014 והורחבו באופן דרמטי לאחר הפלישה לאוקראינה ב־2022. הן הגבילו גישה להון, לטכנולוגיות, לרכיבים ולשווקים מסוימים והגדילו את עלויות המסחר והמלחמה. אבל הן לא גרמו לרוסיה להשיב את קרים ולא הביאו את הקרמלין לנטוש את המלחמה. מוסקבה התאימה את עצמה. חלק מהמסחר הופנה לסין, הודו ומדינות אחרות; נבנו מנגנוני תשלום ועקיפה; וסחר באנרגיה הוסט לשווקים חדשים.
העובדה שהכלכלה הרוסית לא קרסה אינה מוכיחה שהסנקציות חסרות השפעה. עצם הצורך ברשתות עקיפה, מתווכים, "צי צללים", הנחות על נפט ונתיבי יבוא ארוכים יותר מטיל על רוסיה עלויות אמיתיות. אבל שוב מתגלה הפער בין שני מבחנים: להעלות את מחיר המלחמה אינו אותו דבר כמו לגרום לפוטין להפסיק אותה.
סנקציות על שלטון או על האזרח?
הדיון בסנקציות אינו רק שאלה של יעילות אלא גם של חלוקת העלות. ההנחה הפוליטית מאחורי סנקציות רחבות היא לעיתים שהידרדרות כלכלית תייצר לחץ פנימי על השלטון. אלא שמשטרים אוטוריטריים יכולים לשלוט בחלוקת מטבע חוץ, מזון, אנרגיה ומשרות ולהגן על קבוצות המקורבות אליהם. במקביל עלולות הסנקציות לפגוע באזרחים שאין להם השפעה ממשית על מדיניות המשטר.
מחקרים מצאו קשר בין משטרי סנקציות לבין הידרדרות במדדים חברתיים ובריאותיים. מחקר בינלאומי שפורסם ב־2025 ב־The Lancet Global Health בחן את הקשר בין סנקציות בינלאומיות לתמותה לפי קבוצות גיל במדינות שונות. גם כאשר מזון ותרופות מוחרגים פורמלית, קיימת תופעה של "ציות יתר": בנקים, חברות ביטוח וחברות שילוח נמנעים מעסקאות חוקיות לחלוטין משום שהם חוששים להסתבך עם משטר הסנקציות.
לכן מדידת ההצלחה באמצעות עומק המיתון או הפגיעה ברמת החיים עלולה להיות מטעה. נזק כלכלי גדול אינו בהכרח הישג אסטרטגי גדול. לסנקציות יש גם אפקט נוסף, ארוך טווח. כאשר מדינות יודעות שהגישה שלהן לדולר, למערכת הפיננסית המערבית או לשוקי המערב עלולה להיחסם, הן משקיעות בבניית חלופות.
רוסיה העמיקה את קשריה הכלכליים עם סין ומדינות אחרות. איראן פיתחה במשך שנים רשתות לעקיפת מגבלות על יצוא הנפט. מדינות משתמשות יותר במתווכים, חברות קש, ספינות בדגלים מתחלפים ומערכות תשלום חלופיות. אין פירוש הדבר שהסנקציות אינן פוגעות בהן. להפך: עצם הצורך להקים מערכות עקיפה מעיד על המחיר שהן גובות. אבל ככל שהמערכות החלופיות מתפתחות, חלק מן המנוף של מטילי הסנקציות עלול להישחק.
אז מתי סנקציות עובדות?
הניסיון היסטורי אינו מספק נוסחה פשוטה, אבל הוא מצביע על כמה תנאים שחוזרים שוב ושוב: הסיכוי להצלחה גבוה יותר כאשר המטרה מוגבלת ומוגדרת היטב; כאשר למדינת היעד יש תלות כלכלית גבוהה במדינות המטילות את הסנקציות; כאשר קיימת קואליציה בינלאומית רחבה שמקשה על עקיפה; כאשר הדרישה אינה נתפסת כאיום על עצם הישרדות המשטר; וכאשר לצד המחיר קיימת דרך אמינה להסרתו בתמורה לשינוי התנהגות.
לעומת זאת, הסיכוי נמוך כאשר מבקשים ממשטר אוטוריטרי לוותר על יעד שהוא רואה כחיוני לביטחונו, כאשר קיימים שווקים חלופיים גדולים, כאשר הסנקציות ניתנות לעקיפה וכאשר אין למנהיגי המדינה סיבה להאמין שגם אם ייכנעו – הלחץ אכן יוסר. ויש עוד לקח חשוב: לפעמים הסנקציות האפקטיביות ביותר הן דווקא אלו שאין צורך להטיל. אם האיום אמין והמחיר הצפוי גבוה מספיק, הצד השני עשוי להתפשר לפני שהן נכנסות לתוקף.
האם הסנקציות נגד איראן יצליחו?
מכאן צריך להתחיל גם הדיון הנוכחי על איראן. השאלה איננה אם ניתן לגרום לכלכלה האיראנית נזק נוסף. ניתן. השאלה היא מה בדיוק אמור הנזק הזה להשיג. אם המטרה היא להקשות על רכישת רכיבים מסוימים, לצמצם הכנסות נפט או להגביל גישה לטכנולוגיה – ניתן לבחון את הסנקציות באמצעות מדדים יחסית ברורים. אם המטרה היא להביא את איראן למשא ומתן – ההיסטוריה מלמדת שלחץ כלכלי עשוי לסייע.
אבל אם המטרה היא לגרום להנהגה האיראנית לוותר לחלוטין על יעד שהיא רואה כחיוני לביטחונה, למעמדה האזורי או להישרדות המשטר, נטל ההוכחה גבוה בהרבה.
והמציאות הנוכחית מוסיפה ממד חדש: איראן עצמה מחזיקה במנופי לחץ כלכליים באמצעות מצרי הורמוז ונתיבי הסחר האזוריים. כך נוצר מצב שבו שני הצדדים מנסים לגרום זה לזה כאב כלכלי ולתרגם אותו לוויתור מדיני. לכן השאלה האסטרטגית אינה "כמה עוד סנקציות אפשר להטיל?", אלא איזו התנהגות אנחנו מבקשים לשנות, מהו המחיר שיגרום להנהגה לשנות אותה, ומה אנחנו מציעים בתמורה אם היא אכן תעשה זאת.
סנקציות אינן חסרות תועלת. גם הטענה שהן תמיד עובדות אינה עומדת במבחן ההיסטוריה. הן כלי. לעיתים כלי רב־עוצמה, לעיתים כלי קהה, ולעיתים כלי שמייצר תוצאות שונות לחלוטין מאלה שהתכוונו יוזמיו להשיג.
המבחן האמיתי של מדיניות סנקציות אינו כמה בנקים נותקו, כמה מיליארדים אבדו או כמה חבילות חדשות הוכרזו. הוא פשוט יותר וקשה יותר – מה ביקשנו מהמדינה היריבה לעשות והאם בעקבות הלחץ שהפעלנו עליה, היא אכן עשתה זאת.
