התכנון הפיזי-מרחבי נועד להסדיר את ייעודי הקרקע ואת השימוש במרחב הפיזי בכלל. התכנון דרוש לצורך הקמת תשתיות, פיתוח אזורי מסחר ותעסוקה, פיתוח יישובים ושימור שטחים פתוחים. באין תכנון מאושר, אין בנייה – או בחלופה החמורה יותר, בנייה ללא תכנון משמעותה כאוס פיסי, תחבורתי ותשתיתי בכלל, הפוגע אנושות באיכות החיים, מייקר דרמטית את מחירי הדיור ועלול להוביל במקרים קיצונים לסכנת חיים ממשית.
התכנון אמור להביא בחשבון מגוון רחב של היבטים – חברתיים, כלכליים, סביבתיים ובטיחותיים. משום כך הכנת תוכניות בינוי ואישורן היא תהליך מורכב מאוד הדורש תיאום ואיזון בין מגוון אינטרסים, ונעשה לעיתים בתנאים של אי-ודאות.
הבסיס החוקי המסדיר את הליכי התכנון הוא "חוק התכנון והבניה משנת 1965", קרי החוק המהווה עדיין את הבסיס לתכנון המרחב הפיסי במדינת ישראל יציין בשנה הבאה 60 שנים לחקיקתו. ייתכן ופרט זה לבדו יכול לשמש הסבר ראשוני לתכנון הלקוי, בלשון עדינה, העובר כחוט השני בתחום הנדל"ן בישראל. פרק זה יעסוק בהליכי התכנון ותרומתם השלילית למצב הדיור הארץ, ואילו בפרק הבא נעמוד על הדרכים היצירתיות, ואלו שפחות, שבאמצעותן ניסו ממשלות ישראל לדורותיהן 'לעדכן' את חוק התכנון והבנייה.
למה דווקא ארגוני נשים וסוציולוגים?
חוק התכנון והבנייה מגדיר מערך של מוסדות תכנון, קובע את הרכבם וסמכויותיהם וכן מגדיר סוגים שונים של תוכניות, את המדרג שלהן ואת התהליכים והשלבים של הטיפול בתוכניות השונות עד להכרעה בהן. החוק גם מגדיר מערך של מוסדות תכנון שתפקידם להסדיר את שימושי הקרקע במדינה, לאחר בחינת היוזמות התכנוניות המבוטאות באמצעותן וקובע את סמכויותיהם של המוסדות.
מוסדות התכנון מאורגנים בשלוש רמות – הארצית, המחוזית והמקומית. ברמה הארצית פועלת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה. תפקיד המועצה הארצית הוא ייעוץ לממשלה בכל הקשור למדיניות התכנון והבנייה, כולל ייעוץ בנושאי חקיקה. המועצה הארצית מביאה לאישור הממשלה תוכניות מתאר ארציות, מאשרת תוכניות מתאר מחוזיות וגם דנה בעררים סביב תוכניות מתאר מקומיות.
תחת המועצה הארצית פועלות מספר ועדות משנה, ביניהן ועדת משנה לנושאים תכנונים עקרוניים (ולנת"ע), אשר דנה בנושאים המגיעים אליה ממליאת המועצה הארצית סביב שינויים לתוכניות מתאר והתנגדויות להן; ועדת משנה לעררים הדנה בעררים על החלטות הוועדות המחוזיות ועדת משנה לתקנות ונהלים הדנה בתקנות התכנון והבנייה. חברי ועדות המשנה פועלים מטעם המועצה הארצית, כפופים אליה והם מתמנים מקרב חברי המועצה. לצידה של המועצה הארצית פועלים מוסדות תכנון ארציים אחרים שנועדו לטפל בנושאים ייעודיים. 1
המועצה הארצית מורכבת מ-36 נציגים, 14 מתוכם חברי הממשלה או נציגיהם כאשר יו"ר המועצה הוא שר הפנים או מי מנציגיו. שר הפנים מוסמך למנות שני נציגים נוספים מטעמו למגזרים החרדי והערבי. המשמעות היא שהממשלה הנבחרת מצויה בעמדת נחיתות מובנית ואינה זוכה לרוב במועצה. כפועל יוצא, היכולת של הממשלה להגשים חזון תכנוני, בהתאם לרצון האזרחים שהעניקו לה את הרוב לשלוט, מוגבלת ביותר ועלולה להיתקל במכשולים בלתי עבירים שיציבו לה נציגים שאינם קיבלו מנדט ישיר מהאזרחים.
חברים נוספים בוועדה הם 10 ראשי רשויות מקומיות (ירושלים, ת"א, חיפה, 2 ערים נוספות, 3 מועצות מקומיות ו-2 מועצות אזוריות), אנשי מנהל התכנון ואנשי מקצוע (מהנדסים, אדריכלים). מלבדם, שמורים במועצה כסאות ל'נציגי ציבור' דוגמת נציגי ארגוני איכות הסביבה, נשים, סטודנטים, הסוכנות היהודית ו'בעל הכשרה בסוציולוגיה'. החוק לא מסביר מדוע דווקא ארגוני נשים וסוציולוגים זוכים למקום במועצה, להבדיל למשל מנציגים מהקהילה הגאה, מתנחלים, חרדים, או משוחררי צבא.
- בין הוועדות הייעודיות שפועלות לצידה של המועצה הארצית ניתן למנות את הוועדה לתשתיות לאומיות, הוועדה לשמירת הסביבה החופית (ולחו"ף), והוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים ↩
הייעוץ המשפטי הוא הריבון
אך זה לא הכל. מתברר שאפילו נציגי הממשלה במועצה הארצית לא מחויבים להצביע בהתאם למדיניות הממשלה, אלא כפופים דווקא להנחיות הייעוץ המשפטי לממשלה. מציאות זו הינה מכוח הנחיה 8.1000 בעניין ״שיקולי שר או נציגו במוסדות התכנון״. הנחיות אלו אושררו בימי היועץ המשפטי ולימים שופט העליון בדימוס מני מזוז, ואומצו בפסיקת בית המשפט העליון. סעיף 4 להנחיה קובע, כי נציג השר ברשות התכנון מחויב לשקול אך ורק שיקולי תכנון ״ואין בהנחיית שר או בהחלטת ממשלה לחייבו אחרת". במילים אחרות, השר שולח נציג מטעמו, אך אסור לשר לחייב את הנציג להצביע בהתאם למדיניות שהתוותה הממשלה. כפועל יוצא, אם נציג השר מורד ומצביע בניגוד לדעתו, אין באפשרות השר לפטרו ולהחליפו בנציג אחר.
בהמשך ההנחיה נכתב אמנם כי "נציגי הממשלה במוסדות התכנון רשאים ואף צריכים לקחת בחשבון את מדיניות הממשלה", אך עם זאת, "החלטה קונקרטית בכל נושא ונושא צריכה להיות מוכתבת על ידי שיקולי תכנון רלבנטיים וראויים, בהתייחס להיבטים הקונקרטיים שהוצגו בפניהם״. ההנחיה מוסיפה כי עצם הוראה מחייבת מצד הממשלה לנציגיה בגוף הממליץ בענייני תכנון "לוקה מטיבה – גם בכך שאינה מושתתת על המידע הנדרש כדי להכשירה למתן הוראה מסוג זה". לאור זאת, "לא ראוי שהממשלה תקבל החלטה קונקרטית, המתייחסת לפרטיו של נושא העומד על סדר יומו של מוסד תכנון".קשה להפריז במשמעות ההנחיות, המזלזלות בנבחרי הציבור,למעשה בציבור, כי הם לוקים בקבלת החלטות מבוססות ידע ולכן הם לא יצליחו לקבל החלטות על סמך שיקולים "רלוונטיים וראויים". לכן, ההנחיות מעבירות את הכוח לפקידים ולמשפטנים, מומחים מטעם עצמם, שהמחויבות הראשית שלהם אינה בהכרח לציבור הרחב ששלח אותם (באמצעות שרי הממשלה שמינו אותם), כי אם למונחים ערטילאיים, מופשטים ונתונים לפרשנות כגון "תכנון קונקרטי". ההנחיות שוללות מהציבור את המנדט לקבוע את עתידו בסוגיית התכנון הפיסי-מרחבי, אך כשהאזרחים יתאוננו על מצב התשתיות הרעוע והתכנון הלקוי – הכתובת לתלונות לעולם תהיה לשרי הממשלה, לא לנציגים שהמרו את פי נבחרי הציבור.
ההנחיות כמובן אינן על הנייר בלבד: כך למשל אחת מנציגות שר המשפטים במועצה היא המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, עו"ד כרמית יולס. כידוע, לא אחת הייעוץ המשפטי לממשלה לא רואה עין בעין, בלשון עדינה, עם הממשלה הנבחרת ולעתים קרובות נציגי היועמ"ש אף פועלים לסכל את מדיניות הממשלה בתואנות משפטיות. המשמעות היא שיולס ודומותיה אמנם מוגדרים 'נציגי הממשלה', אך בפועל הבוס האמתי שלהם אינו הציבור הרחב שבחר בממשלה, אלא היועצת המשפטית לממשלה. כך יוצא שגם אלו המוגדרים 'נציגי הממשלה' במועצה לא בהכרח יפעלו בהתאם להנחיות הממשלה ואף ייתכן שיחבלו במדיניותה.
הייעוץ המשפטי אמנם נהנה מן ההפקר, אך מי שיצר את החלל אליו נכנסו הפקידים הם חברי הכנסת ושרי הממשלה שלא טרחו להעביר חקיקה מפורשת וספציפית המחייבת את נציגי הממשלה במועצה הארצית לציית לשרים ששלחו אותם. בהחלט ייתכן כי חקיקה שכזו תסוכל בידי הייעוץ המשפטי או שופטי בג"ץ, כפי שקורה לא אחת בדמוקרטיה היחידה במזרח התיכון, אך אחריות נבחרי הציבור היא לעשות את המקסימום מצידם כדי להגשים את המדיניות עבורה נשלחו ולשמה נבחרו.
הרבה ועדות – מעט סמכויות
ברמה המחוזית, תחת הוועדה הארצית פועלות שש ועדות מחוזיות לתכנון ולבנייה, זאת בהתאם לחלוקה מנהלית של מרחב המדינה לשישה מחוזות2. הועדה המחוזית פועלת תחת סמכות משרד האוצר ומשמת גם כגוף ביקורתי ושיפוטי בתחומי התכנון במחוזות השונים של מדינה ישראל. לוועדות המחוזיות נקבעו בחוק תפקידים מגוונים בנושאי התכנון והבנייה: בסמכותן ליזום תוכניות מתאר מחוזיות, לדון ולהכריע בתוכניות מתאר מקומיות ומפורטות ולפקח על פעולות הוועדות המקומיות במרחב שהן אחראיות לו. בנוסף אליהן, פועלות ועדות ערר מחוזיות שדנות בשלושה נושאים מרכזיים: תכנון ורישוי בנייה, פיצויים והיטלי השבחה. העררים מוגשים להן על החלטות הוועדות המקומיות בעניינים אלו.
בנוסף ליו"ר המחוז ומתכנן המחוז, חברים בוועדה המחוזית גם נציגי משרדי ממשלה בעלי זיקה לתכנון, נציגי הרשויות המקומיות במחוז, נציג רשות מקרקעי ישראל, נציג הארגונים הסביבתיים ונציג המהנדסים והאדריכלים. ביהודה ושומרון מתפקדות ועדות מקבילות מתוקף צווים צבאיים.
הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחזיקה בסמכות להגיש תכנית מתאר מחוזית לאישור המועצה הארצית, ובמקביל על החלטה של הוועדה המחוזית ניתן להגיש ערר למועצה הארצית ולוועדה עצמה ישנה תכנית מתאר מחוזית המאושרת על ידי המועצה הארציתתחת הוועדה המחוזית פועלות מספר ועדות משנה, כגון ועדת המשנה להתנגדויות אשר דנה בהתנגדויות לתוכניות בניין עיר בתחום הסמכות שלו וועדת משנה לעררים, הדנה בעררים על החלטות הוועדות המקומיות בתחום הסמכות שלה. ועדות נוספות במדרג המחוזי הן ועדה למרחב תכנון מיוחד המתכננת אזור שעדיין לא מיושב (ועתיד לקום בו יישוב) או שטח שלפחות 75% מיחידות הדיור שבו הוקמו על ידי המדינה או מטעמה; ועדה משותפת לתכנון ולבנייה אשר משותפת ליותר ממחוז אחד או ליותר מועדת תכנון אחת; וועדה מחוזית-מקומית.
ברמה המקומית פועלות כ-130 ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה והן מוסמכות ליזום תוכניות, לדון ולהכריע בחלק מתוכניות המתאר המקומיות והמפורטות בהתאם למדרג של סמכויות, כמו גם לדון ולהכריע בעניינן של בקשות להיתרי בנייה שאינן תואמות את הוראות התוכניות התקפות. לצידן של הוועדות המקומיות פועלות רשויות רישוי מקומיות שדנות ומכריעות בבקשות להיתרי בנייה שתואמות את התוכניות התקפות3.
חברי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הם נבחרי ציבור ברמה המקומית, אך הוועדה המקומית לתכנון ובנייה היא גוף משפטי נפרד ממועצת הרשות המקומית. שטח מרחב התכנון המקומי והגבולות שלו נקבעים על ידי שר הפנים. משום שהוועדה כוללת את כל חברי המועצה המקומית, לרוב מוקמות ועדות משנה המורכבות ממספר קטן יותר של נציגים.
לצד מוסדות התכנון פועלים מנגנונים מקצועיים ותפעוליים שאמורים לתמוך בפעולותיהם של מוסדות התכנון, ובראשם מנהל התכנון. המנהל הוא הגורם האחראי לגיבוש מדיניות תכנון ארצית בנושאים שונים וכולל מטה, שש לשכות תכנון מחוזיות וכן אגפים נוספים בהתאם לתפקידיו. מנהל התכנון אמון על יוזמה וקידום תוכניות מתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות; תומך בהיבט המקצועי בפעילות מוסדות התכנון הארציים; משמש מנחה מקצועי של מתכנני המחוזות ועובדי לשכות התכנון המחוזיות; ומכין ומקדם תקנות מתוקף חוק התכנון והבנייה. כמו כן, מנהל התכנון אחראי לכלל היבטי התפעול של מוסדות התכנון ברמה הארצית והמחוזית בנושאי כוח אדם, תקצוב, מחשוב ותיאום ובקרה.
- מחוזות דרום, חיפה, ירושלים, מרכז, צפון ותל אביב ↩
- ברשויות הרישוי המקומיות יש שני נושאי תפקידים בלבד – מהנדס הוועדה המקומית ויו"ר אותה ועדה או יו"ר ועדת המשנה ↩
רק בישראל: המועצה הארצית שולטת גם בהליכי התכנון המקומיים
מבנה ועדות התכנון השונות בישראל נותחו גם בפרספקטיבה בינלאומית. בשנת 2017 פרסם ה-OECD מחקר השוואתי שסקר את מבנה מערכות התכנון של 32 מדינות החברות בארגון, לרבות ישראל. מהמחקר עולה כי ישראל הינה יוצאת דופן מבין מדינות ה-OECD בחוסר האיזון שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בכל הנוגע להיבטי תכנון.
למעט ישראל, כל הדרגים הלאומיים במדינות שנסקרו אינם מכינים תוכניות לשימוש בקרקע לכל שטחה של המדינה. לעיתים הם אחראים להכנת תוכניות שימוש בקרקע באזורים בעלי חשיבות מיוחדת. אתגר מרכזי שעימו מתמודד הדרג הלאומי הוא כיצד לקבוע תקנות ברורות וחד-משמעיות ובו בזמן להשאיר בידי הדרגים הנמוכים יותר של מערכת התכנון גמישות מספקת.
ל-66% מהמדינות שנסקרו יש מערכת תכנון מדרגית ומתקיים בהן מדרג תוכניות4: תוכניות ברמה נמוכה צריכות להתאים לתנאים שנקבעים בתוכניות ברמה גבוהה יותר. עם זאת, יש הבדלים בין המדינות בנוגע למידת ההשפעה של דרגי ממשל גבוהים על החלטות תכנוניות של דרגי ממשל נמוכים יותר. לעומת מדינות שבהן קיימת מערכות תכנון לאומיות ואזוריות המפקחות באופן שוטף על החלטות התכנון בדרגים המקומיים, באחרות יש לממשל המקומי מידה גבוהה של אוטונומיה בפועל. במרבית המדינות על הדרג המקומי ליידע את הדרגים הגבוהים לגבי תוכניות המצויות בטיפולו ולאפשר להם להעיר על התוכניות הללו, וזאת כדי לבדוק תאימות של התוכנית עם הרמה הגבוהה יותר. אמנם בחלק מהמדינות נדרש אישור התוכנית בידי דרג בכיר יותר של הממשל.
להענקת יותר סמכויות לתכנון המקומי יש יתרונות – בדרך כלל התוכניות ברמה המקומית עוסקות בגבולות תכנוניים ברורים. תוכניות אלה הן הכלי הסטטוטורי העיקרי לקביעת שימושי הקרקע. הן ברורות, מחייבות ולא משתמעות לשתי פנים – ולכן גם קל יותר לאכוף את הוראותיהן. תוכניות שמוחלות על כלל השטח המוניציפלי מאושרות על ידי דרג נבחר ברמה המקומית, ואילו תוכניות שמוחלות על חלק קטן מהשטח המוניציפלי מאושרות בדרך כלל על ידי הדרג המקצועי. תוכניות ברמה המקומית הן המפורטות ביותר מכלל התוכניות.
דוח השוואתי נוסף, שהזמין מנהל התכנון כאמור גוף של המדינה, מחזק את התזה לפיה ישראל חריגה באי-ביזור סמכויות התכנון. המחקר השווה בין ישראל לארבע מדינות אחרות בעולם המערבי: אנגליה, הולנד, אונטריו בקנדה ומרילנד בארה"ב. בכלל המדינות שנבדקו במחקר, מערכת התכנון מתאפיינת במבנה מדרגי הכולל שניים או שלושה דרגים (אם לא מביאים בחשבון את הרמה העל-לאומית דוגמת האיחוד האירופי שלא קיימת בישראל ומעורבת במתן הנחיות כלליות). הדרגים הלאומיים והאזוריים בכל המדינות שנבדקו במחקר אמונים על ביצוע בקרה על הדרג המקומי אך הם אינם שותפים בגיבוש של התוכניות אלא מתווים עקרונות כלליים שלפיהם ייערכו התוכניות המקומיות ובדרך זו גם תיושם מדיניות התכנון הכוללת. תהליך הבקרה והגורם המבקר משתנים ממדינה למדינה.
מנגנוני ההנחיה והתיאום בין הדרגים בחלק מהמדינות שנבדקו במחקר מכבידים פחות מהמנגנון הישראלי, שעלותו במונחי זמן וסרבול גבוהה. מנגנונים אלו, המבוססים על אסדרה, מאפשרים לדרגים הגבוהים יותר לפקח על ההחלטות של הדרג המקומי ולהתערב בהן בצורה אפקטיבית יותר שכן הם בנויים על הכוונת מדיניות והתערבות בנקודות מפתח ופחות על פיקוח שוטף על כל החלטה תכנונית של הדרגים המקומיים, כפי שנהוג בישראל.
בכל המדינות האמורות, כמו גם בישראל, קיימת גישה תכנונית כוללנית. אך בשונה מישראל, הדרג הלאומי במדינות הללו מגבש תוכניות מסגרת או תוכניות אב5. תוכניות המסגרת במדינות הללו הן תוכניות שעל בסיסן הדרגים הגבוהים במדרג התכנוני יכולים להתערב בתכנון המקומי, רק אם הדרג המקומי לא הביא אותן בחשבון בהחלטותיו באופן מספק. כלומר, הלכה למעשה, הגורם המחליט הוא הגורם המקומי אלא אם כן מוצא הדרג הגבוה יותר מקום להתערבות בהחלטה. כך לדוגמה, במדינת אונטריו שבקנדה השלטון המרכזי במדינה6 מוביל את מערכת התכנון באמצעות חקיקה, המתווה את הליכי התכנון הסטטוטוריים וקובעת עקרונות מדיניות מחייבים. הרשויות המקומיות מחויבות לפעול בהתאם למסמכי התכנון של השלטון המרכזי בהחלטותיהן התכנוניות בכל הרמות. סמכויות ההחלטה מצויות על פי רוב בידי מועצת הרשות המקומית. קבלת ההחלטות התכנוניות בדרג השלטון המקומי היא בידי מועצת העירייה, והעבודה המקצועית מתבצעת במחלקת התכנון – שבראשה עומד מתכנן העיר – והיא זו שמטפלת במגוון התוכניות המפורטות.
לעומת זאת, בישראל הדרג הלאומי אחראי להכנת תוכניות מתאר ארציות מחייבות שמהן נגזרות תוכניות המתאר המחוזיות, המקומיות והמפורטות. המחקר מצביע על כך שתוכניות המתאר הארציות כוללות הוראות פרטניות. כמו כן בישראל התכנון ברמות השונות מבוסס על מסמכים הכוללים הוראות ותשריטים ולא על מסמכי מדיניות. נוסף על כך יש מבנה אחיד לתוכניות מתאר מקומיות ומפורטות, אשר לפי המחקר נעשה בו שימוש גם בתוכניות שהן תוכניות מתאר במהותן, דבר התורם אף הוא לצמצום היצירתיות בתוכניות ומוביל לכך שהדיון מוטה לשאלות של זכויות פרטניות במקום לשאלות עקרוניות לגבי הכיוון הרצוי לתכנון.
זאת ועוד, בישראל יש משקל תכנוני רב לאנשי מקצוע שאינם נבחרי ציבור, בייחוד בדרג המחוזי, שלמעשה מקיים בקרה מקצועית על החלטות מקומיות ואף מאשר אותן. מצד שני, הדרג המקומי בישראל, כמו בשאר המדינות המוזכרות, הוא פוליטי בעיקרו. בניגוד לישראל, החלטות הדרג המקומי במדינות המוזכרות הן ברוב המקרים ההחלטות הסופיות.
- המדינות שעליהן הצביע הסקר לעניין זה: איטליה, אירלנד, אסטוניה, גרמניה, דנמרק, הונגריה, טורקייה, יוון, ישראל, מקסיקו, ניו זינלנד, סלובקיה, סלובניה, ספרד, פולין, פורטוגל, פינלנד, צ'כיה, קוריאה, קנדה, שווייץ ↩
- ברשויות באונטריו התוכנית מחייבת, אולם במדינות אחרות היא נתפסת כהנחיה מנחה אך לא אסדרתית ↩
- הכוונה בשלטון המרכזי בהקשר המובא כאן היא למדינת אונטריו ולא לממשל הפדרלי של קנדה ↩
מי מסתיר את תוצאות המחקר, ומדוע?
המחקר המדובר של מנהל התכנון לא ראה אור יום ורמז לסיבת אי-הפרסום ניתן למצוא בתגובת המנהל למבקר המדינה שהכין דו"ח בנושא: "חשוב ביותר ללמוד ולנתח מגמות בין-לאומיות עכשוויות בתחומי התכנון והבנייה", מסר מנהל התכנון למבקר, "ועם זאת, בהשוואה בין מדינות יש להביא בחשבון את ההקשר המקומי הכולל היבטים כגון גודלה של המדינה, מספר רמות השלטון שיש בה, השונות בין מדינות, המסורת התכנונית, היבטים פוליטיים, תרבותיים וחברתיים וכן קצב גידול האוכלוסייה". עוד הוסיף המנהל בתגובתו למבקר כי "גם מתווה של ביזור סמכויות גורם לקשיי תכנון וביצוע במקומות שונים בעולם, בעיקר בכל הנוגע להעברת תשתיות אורכיות (ממסילות רכבת ועד שבילי אופניים) ולגיבוש מדיניות פיתוח כוללנית ואינטגרטיבית".
גורמים במשרד המבקר ששוחחו עימנו מעריכים כי מנהל התכנון החליט שלא לפרסם את המחקר ממניעים תועלתניים: אימוץ מדיניות של ביזור סמכויות והאצלת סמכויות לרמה המקומית עלולים לפגוע במעמדו של מנהל התכנון, לקחת ממנו סמכויות ולהקטין את הדומיננטיות שלו במארג קבלת ההחלטות התכנוניות.
הממשלה לא שעתה לרמיזות של מנהל התכנון והכירה בכך שאסדרה אפקטיבית היא המפתח לקיומו ותפקודו של משק משגשג. הדבר נכון שבעתיים כשמדובר ברגולציה נכונה של תכנון – דבר שעדיין אינו קיים בישראל אך מרגע שיתורגם למעשה והדחפורים יעלו על הקרקע, שינוי התכנון המקורי יהיה קשה עד בלתי אפשרי ובכל מקרה כרוך במשאבי זמן וכסף רבים שיהוו בזבוז משווע. העלויות הכרוכות באסדרה מחולקות לכמה קטגוריות: עלויות ציות, הנובעות מהצורך לציית להוראות האסדרה; עלויות אדמיניסטרטיביות, הנובעות מהצורך לדווח למאסדר; ועלויות עקיפות למשק, כגון הפחתת תחרות כתוצאה מחסמי כניסה אסדרתיים, העברת מפעלים למקום אחר, חסמים להקמת עסקים קטנים ועוד. אסדרה מיטבית היא בחירה באופן ההתערבות הממשלתית הטוב ביותר להגשמת המטרה: היא צריכה להיות מאוזנת ומידתית גם בנוגע לשיקולים אחרים ולהביא להגשמת תכלית מוגדרת ולהצדיק את הנטל (הישיר והעקיף) על החברה ועל המשק.
ואכן, באוקטובר 2014 קיבלה ממשלת ישראל החלטה הממסדת שני מנגנונים עיקריים שמטרתם חיזוק האיזון שבין תכלית האסדרה לעלויותיה והפחתת הנטל הכרוך בה. אחד הפרקים המרכזיים בהחלטה נגע לחוק התכנון והבנייה, שהיה אמור לעבור רפורמה מקיפה ולהזניק את ישראל לשורה הראשונה עם המדינות המתקדמות בעולם.
האם הרפורמה השיגה את יעדה? על כך בפרק הבא.