נתחיל בנתונים: הליך הנפקת היתרי הבנייה בישראל ארוך עד פי שלוש מהממוצע במרבית מדינות המערב. במחצית השנייה של 2019 עמדה תקופת קבלת היתרי הבנייה במדינת ישראל על 319 ימים (המספרים מבטאים את הממוצע): במסלול ההקלות 407 ימים, במסלול המלא 276 ימים ובמסלול המקוצר 144 ימים. לעומת זאת, במדינות המערב שבהן מופעלות מערכות מקוונות להגשת הבקשות להיתר, משכי הזמן עומדים על 114 ימים בלבד – כך לפי מדד הבנק העולמי.
נתון מטלטל זה נחשף בדוח מבקר המדינה שפורסם בשנת 2021, ממנו עולה כי לא זו בלבד שתיקון 101 לא קיצר את הזמן הנדרש לקבלת היתרי בנייה – אלא שלעתים אף האריך אותו. מדובר בסוגיה כבדה שמשפיעה אולי יותר מכל על המחירים המסחררים שאתם משלמים עבור דיור ועל ההמתנה מורטת העצבים עד שביתכם המיוחל ייבנה. לצורך ניתוח הנושא, נצלול לעומקו בפרקים הקרובים במסגרת התחקיר המיוחד.
ענף הבנייה הוא ענף כלכלי מרכזי המשפיע על פיתוחה הפיזי של המדינה ועל פיתוח של מנופי צמיחה כלכלית. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, תפוקות ענף הבנייה בישראל מסתכמות בהתחלת בנייתם של לפחות 15 מיליון מ"ר בשנה, ובסיום בנייתם של כ־12 מיליון מ"ר לייעודים השונים. ההשקעה הכוללת בענף מסתכמת ביותר מ־150 מיליארדי שקלים וההשקעה בבנייה למגורים לבדה עומדת על כ־90 מיליארד שקלים (כ־60% מכלל ההשקעה). על פי נתוני בנק ישראל הועסקו ערב המלחמה כ־300 אלף עובדים בענף הבנייה – שני-שליש מתוכם מקומיים והיתר ערבים מיהודה ושומרון ועובדים זרים. בעקבות טבח 7 באוקטובר והמלחמה שפרצה, דולל משמעותית היקף העובדים משטחי הרשות הפלסטינית וכעת מחפשת הממשלה פתרונות כיצד למלא את החלל שנוצר באמצעות פנייה למדינות זרות.
התכנון הפיזי-מרחבי, המעוגן בישראל בתוכניות מתאר ובתוכניות מפורטות, נועד להסדיר את השימוש בקרקע ולהבטיח כי יינתן מענה לצרכים מגוונים של האוכלוסייה, תוך איזון בין אינטרסים ציבוריים שונים. כפי שלמדנו בפרקים הקודמים, מנהל התכנון, הפועל כיחידת סמך הכפופה לשר הפנים, הוא גוף המטה הלאומי בתחום התכנון הפיזי-מרחבי. במנהל התכנון פועל אגף בכיר לרגולציה, המאגד כמה אגפים המאסדרים את פעילותן של 131 הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה והיבטים לאומיים הנוגעים לאסדרת רישוי הבנייה במדינה. כגורם המאסדר, פועלים אנשי מנהל התכנון להנחות את הוועדות המקומיות בהיבט המצועי ולספק להן את הכלים הדרושים כדי להשתפר. בנוסף, הם עורכים בקרות שוטפות על תפקוד הוועדות.
פיזור סמכויות וחוסר תיאום
על פי חוק התכנון והבנייה משנת 1965, ביצוע עבודות בנייה טעון, ככלל, בקבלת היתר. רישוי הבנייה נועד להבטיח כי הבנייה תהיה בהתאם להוראות תוכניות המתאר ולהוראות דין נוספות הנוגעות למאפייני הבנייה ולבטיחותם של המבנים. להליכי הרישוי השפעה ישירה על פעילות ענף הבנייה – שתרומתו למשק רבה מהבחינה הכלכלית – ומכאן החשיבות של ייעול ההליכים ושל איכות הבקרה עליהם.
הצורך לייעל את הליכי הרישוי ולהבטיח את איכות הבנייה נמצא על סדר היום הציבורי זה שני עשורים. בדצמבר 2003 פורסם דוח ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים המשמשים את הציבור ("דוח זיילר"). הוועדה הוקמה בעקבות התמוטטות רצפת אולם האירועים "ורסאי" בירושלים בשנת 2001 – אסון שבו נהרגו 23 בני אדם ונפצעו 380. בדוח הסיכום של הוועדה מתוארים כשלים תפקודיים ובעיות מבניות קשות בתהליכים הקשורים ברישוי ובהתנהלותן של ועדות התכנון המקומיות. לפי ועדת זיילר, אחת מנקודות התורפה המרכזיות של הליכי רישוי הבנייה היא ריכוז סמכויות מופרז בידי הרשויות המקומיות ללא איזונים ובלמים מספקים: הרשויות המקומיות הן גם אלו שמעניקות היתרים, גם מפקחות על ביצוע הבנייה בהתאם להיתרים וגם משתתפות בתהליך התביעה.
"ריכוז כל 'רשויות הבנייה' בידי גוף אחד, בלא שקיימת ביניהן הפרדה או מערכת איזונים ובלמים, הוא מתכון לרבות מהרעות החולות שציינו", נכתב בדוח, "מצב זה מאפשר לנבחרים להעניק מ'חסדיהם' לבוחרים, לכוחות ההון ולאחרים, והוא גם מביא לליקויים רבים אחרים בתפקוד הרשויות. יש הסוברים שהיעדר הפרדה זה הוא הוא אם-כל-חטאת".
כמו כן, הדוח מצא כי בבדיקות שמבצעות הרשויות בשלב הרישוי לא נבחנות איכות המבנים ובטיחותם, אלא נבדקים רק מאפיינים טכניים כגון נפח הבנייה והעדר חריגה מקווי הבנייה. נוסף על כך, נמצא כי עיקר הפיקוח והבקרה שמבצעת הוועדה המקומית הוא פסיבי, ורובו מתבסס על קבלת דיווחים מגורמים שונים המעורבים בתהליכי הבנייה ואינו מחייב ביקורים באתרים. נדבך מרכזי בהמלצות הוועדה היה ההמלצה להקים מרכזי בדיקה פרטיים ומקצועיים שיפקחו על תכנון המבנים ועל ביצוע הבנייה. למרכזים אלו יועד חלק מרכזי בהליך רישוי הבנייה – הן בשלבי הרישוי והן בשלבי הביצוע.
נקודת תורפה נוספת המיוחסת למערכת הרישוי והבנייה בישראל ומוצגת בהרחבה בדוח זיילר, היא חוסר בהירות והיעדר קוהרנטיות, הן בחלוקת הסמכויות בין הגורמים המעורבים בקביעת רגולציה והן במערכת הכללים המסדירים את הענף. מציאות זו מערימה קשיים על מגישי הבקשות וגורמת לכך שהתהליך מסורבל ולא יעיל. לכאורה, מקובל לראות את משרד הפנים כגוף המרכז את רוב הסמכויות בתחום זה. אולם למעשה, משרד הפנים אינו מחזיק בכלל הסמכויות הנחוצות לתהליך הרישוי והבנייה, והן פזורות בין משרדי ממשלה שונים.
מלבד רשות הרישוי והוועדה המקומית, מעורבים בהליכי הרישוי גורמים נוספים רבים (ניתן למנות לפחות 15) – הן כאלו שמוסרים מידע והן מי שאישורם נדרש או שיש לתאם איתם את עבודות הבנייה ולקבל את חוות דעתם.
פיזור הסמכויות הביא לחוסר תיאום בקביעת הנורמות השונות, וכתוצאה מכך נוצרו במשך השנים סתירות וכפילויות בין הנחיות הגורמים השונים. ועדת זיילר מצאה כי הנורמות הנהוגות בתחום זה אינן בהירות, אינן נגישות ואינן "ידידותיות", ועקב כך קשה לאתר את ההוראות השונות ולא ברור אילו מהן מחייבות. כמו כן עלה כי תקנות הבנייה, תקני הבנייה והנחיות הבנייה משתרעים על פני כעשרת אלפים עמודים, שבהם נמצאו כ־500 סתירות, חוסרים וכפילויות.
בהתאם לכך המליצה הוועדה על חקיקה חדשה לבנייה, על ריכוז נורמות הבנייה ועל עריכתן הסדורה בקובץ אחד המכונה "קוד הבנייה". ואכן, מאז כתיבת הדוח וההמלצות שבעקבותיו, התקבלו מספר החלטות ממשלה אשר ניסו להתמודד עם הבעיות שהוצפו. כפי שציינו בפרקים הקודמים, הניסיון המשמעותי הראשון להתמודדות מקיפה עם הנושא נעשה בשנת 2014, אז התקבל בכנסת תיקון מקיף של חוק התכנון והבנייה, המכונה "תיקון 101". בין מטרותיו נכללה רפורמה מקיפה לייעול ולשיפור של הליכי הרישוי ושל הבקרה על ביצוע הבנייה. במסגרת תיקון זה לחוק ובמסגרת תקנות הרישוי שהותקנו בעקבותיו, נקבעה סדרת נורמות שנועדו לסנכרן בין הגורמים המעורבים בהליכים, להעביר מידע מקדים הנדרש להיתר, לקבוע סוגים שונים של מסלולי רישוי ולהציב לוחות זמנים לחלק מהשלבים.
כך למשל נקבעה חובת קבלת מידע מקדים הנדרש להיתר; נקבעו סוגים שונים של מסלולי רישוי ונקצבו לוחות זמנים לחלק מהשלבים בהליך בהתאם למסלולים השונים. עוד נקבע כי יוקמו מכוני בקרה שירכזו את בקרת התוכן, וכי הליך הרישוי יהיה מקוון (כך נולדה מערכת "רישוי זמין"). באוגוסט 2017 מינה שר האוצר ועדה לבחינת הליך רישוי הבנייה וכעבור שנה פרסמה הוועדה דוח ובו המלצות שהתמקדו בכמה היבטים: שיפור הטמעת הרפורמה בתחום הרישוי, הכשרה והתאמת כוח האדם בוועדות המקומיות למילוי משימותיו וייעול הליך הרישוי.
בעקבות הרפורמה ברישוי, עלתה ישראל שישה מקומות במדד היתרי הבנייה של הבנק העולמי, אך היא עדיין מדורגת הרחק מאחורי רוב המדינות המפותחות – במקום ה־35. דוח שפורסם בשנת 2023 על ידי נחשון רוט, חוקר במכון קהלת, קובע כי "למרות ניסיונות השיפור, ישנם פערים בין מה שנכתב בהוראות החוק המבססות את הרפורמה לבין המצב בפועל וכן פערים בין ההמלצות לבין המדיניות הנהוגה".
דוגמה מובהקת לכך היא סוגיית מכוני הבקרה: בתיקון 101 נקבע כי ההוראות בנושא מכוני הבקרה, אשר מטרתן לבסס את מערך הבקרה על הרישוי והבנייה ולשפר את איכות הבנייה, ייכנסו לתוקף בינואר 2016 וכי בסמכות שר הפנים להוציא צו לדחיית תחולת ההוראות האמורות בשנתיים נוספות, או להחילן בהדרגה. אלא שעד היום, יותר מ־13 שנים מאז שהתקבלה, לא יושמה החלטת הממשלה באופן מלא. כניסתן לתוקף של ההוראות בנושא נדחתה פעמים מספר והמעבר משלבי ניסוי של הפעלת מכוני הבקרה במספר מצומצם של רשויות מקומיות להפעלה ארצית מתעכב. משרד מבקר המדינה מצא כי בניגוד לייעודם, מכוני הבקרה לא משמשים מוקד "המרכז את כל תהליכי הבקרה תחת קורת גג אחת", אלא מטפלים ב־2% בלבד מתוך מיעוט המקרים שבהם הורשו לעסוק מלכתחילה. על נושא זה נרחיב בפרק הבא.
כמות על חשבון איכות ויעילות
בבדיקה שערך משרד המבקר לגבי מידת יישומו של תיקון 101 בכל הנוגע לייעול הליכי רישוי הבנייה ושיפורם, נמצאו כשלים משמעותיים ופערים בין הרצוי לבין המצוי. בין הבעיות החמורות שהדוח מונה מוזכרים חוסר בתשתית ניהולית למטרת ייעול ההליכים, עיכוב בהתקנת שני השלישים הנותרים בקוד הבנייה, בעיות בהכשרה ובפיתוח המקצועי, אי התאמה של מערכת רישוי זמין לצרכים של מערכת רישוי מקוונת ומשכי זמן ארוכים מדי הנדרשים לקבלת תיק מידע וכן לקבלת היתר בנייה. בתתי הפרקים הבאים נסקור את המאפיינים השונים של מערכת הרישוי בישראל, התורמים להתארכות הליך הרישוי.
הוועדות המקומיות מטפלות בבקשות לקבלת מידע הנדרש להיתר בנייה ובבקשות להיתרים. לנוכח זאת מתעורר צורך באיוש שני סוגים של בעלי תפקידים – מידענים ובודקי בקשות להיתר (המשמשים גם כבודקי ההיתרים). למפתחות התקינה הוגדרו כמה קווים מנחים ובכלל זה לאפשר לשלב בין שני התפקידים. עוד הומלץ באופן גורף לאחד את תקני המידענים ובודקי ההיתרים על מנת לאפשר גמישות ניהולית, באופן כזה שבכל אחת מוועדות אלה יהיו לפחות שני עובדים אשר במסגרת תפקידם יעסקו בשני הנושאים.
התוצאות, לא תופתעו לשמוע, עגומות. בחישוב הכולל חסרים בוועדות המקומיות (אלו שהיו לגביהן נתונים) 36 מידענים, כאשר בה בעת יש בהן עודף של כ־150 בודקי היתרים. מבין 131 ועדות, בכמעט שני שלישים יש מחסור במידענים (השיאניות – הוועדות המחוזיות מרכז, צפון ודרום) בעוד שבשיעור דומה קיים עודף בבודקי ההיתרים. ב־30 ועדות מקומיות יש מחסור בשני בעלי התפקידים.
חוסר האיזון במצבת כוח האדם נובע ככל הנראה מניתוק כמעט מוחלט בין מספר המועסקים לבין התוצאות בשטח. "מהניתוח עלה כי לעודף או למחסור במצבת בודקי ההיתרים אין קשר של ממש למשך הזמן שנדרש למתן היתר", כותב המבקר, "ואף נמצאה קורלציה חיובית בין עודף במספר בעלי התפקידים יחסית לתקן לבין משך זמן ארוך יותר לקבלת היתר בנייה… קרי, ככל שהעודף בבודקים גדול יותר, כך מתארכים משכי הזמן לקבלת היתרים". המשמעות היא שכוח האדם אינו מייעל את התהליכים אלא פשוט לא רלוונטי למידת הצלחתם ובמידה מסוימת אף מזיק להם, או במילים אחרות – עובדים מיותרים מערימים קשיים מלאכותיים על מנת להצדיק כביכול את משכורתם.
מנהל התכנון לא חלק על הנתונים והודה בפני המבקר כי הוא מסכים עם הקביעה ש"אין קשר הכרחי בין מספר העובדים לבין האפקטיביות של מחלקת הרישוי". אם כך, עולה השאלה מדוע מנהל התכנון ממשיך לשלם לעובדים שאינם מועילים להשגת המטרה, אולי אפילו מרחיקים אותה.
חוסר היעילות של העובדים נובע בין היתר גם בשל הכישורים וההשכלה המוגבלים שלהם. כך עולה למשל כי הוועדות המקומיות שנבדקו לא הכינו תוכניות הכשרה ופיתוח מקצועי לבודקי ההיתרים ולמידענים. מתוך 43 מידענים ובודקי ההיתרים המועסקים בחמש הוועדות המקומיות שדיווחו על תחומי הכשרת העובדים ומועדיה, רק מחציתם (22) השתתפו בקורס ייעודי בחלוף יותר משנתיים ממועד תחילת העסקתם או טרם השתתפו בקורס שכזה, אף שהם מועסקים בוועדות כבר יותר משנתיים.
מנתוני מנהל התכנון עולה כי ב־102 ועדות שהיו לגביהן נתונים – רובם המכריע של המידענים ושל בודקי בקשות להיתרים הם הנדסאי בניין. רק 30% מהמידענים ו־19% מבודקי ההיתרים הם בעלי תואר אקדמי, ורק מחציתם בתחומי האדריכלות או ההנדסה. במילים אחרות, רק עשירית מבודקי ההיתרים ושישית מהמידענים ניחנו בהשכלה רלוונטית לתפקידם.
מנהל התכנון טוען כי לדעתו ההכשרה הניתנת לעובדי הרישוי במסגרת לימודי הנדסאות בניין ואדריכלות נותנת מענה לצורכי תפקידיהם – אך דרגי השטח טוענים אחרת. "בפגישות שקיים משרד מבקר המדינה עם נציגי מהנדסים ואדריכלים ונציגי קבלנים, הועלו טענות ולפיהן לעיתים חוסר מקצועיות ופערים ברמת ההשכלה יוצרים אי-הבנות מיותרות וסרבול של הליכי הרישוי", נכתב בדוח המבקר. כמו כן, הוצג קושי לגייס כוח אדם מקצועי – דבר המשפיע על יכולת התפקוד של הוועדות – והועלו פערים באיכות ההכשרה של כוח האדם.
עמותה של אדריכלים עצמאיים ("החזית החמישית") מדגישה כי באופן מובנה חסרים למידענים ולבודקים הידע והניסיון שיש לאדריכלים ולצוותי התכנון הפעילים. על כן הכשל המשמעותי, לתפיסתה, הוא בעצם הגדרת תפקידם, תוך דרישה מרשות הרישוי לבדוק את עמידת הבקשה להיתר בכל חקיקה, ללא הבחנה בין היבטים מרחביים או היבטי התכן וללא חלוקת אחריות נכונה בין הוועדה לבין מגיש הבקשה. כתוצאה מכך, אין בבדיקה הפרדה בין עיקר לטפל, ולעיתים נבדקים זוטי דברים בקפדנות הגורמת לבזבוז משאבים.
לפי התאחדות הקבלנים בוני הארץ, חוסר ניסיון והשכלה מתאימה של עובדי הוועדות המקומיות אכן פוגעים ישירות באיכות השירות וביעילות ההליכים, ובכך מעכבים את הליכי הרישוי ומבזבזים משאבים של מגישי הבקשות ושל הוועדה כאחד, בין השאר בשל הצורך לטפל בבקשות חוזרות. לדעת ההתאחדות, אחד הפתרונות לבעיה הוא קידום הרפורמה להנהגת רישוי עצמי.
ארגון המהנדסים והאדריכלים העצמאיים בישראל מוסיף כי לצד הגברת מקצועיות עובדי הוועדות – בין השאר באמצעות מתן תמריצים כספיים – מומלץ לפשט את הליך הרישוי תוך צמצום בהוראות ובכללים שנדרש לבדוק ותוך הטלת אחריות גדולה יותר על היזמים.
על מי הפרסום הזה עובד?
בעיית עודף כוח האדם לא נעצרת בסרבול שבמתן היתרי הבנייה. תופעה זו גם לא מסייעת לציבור לקבל מידע אמין וזמין בנושא תכנון ובנייה באזור מגוריו. ראשית, מתברר כי רוב מוחלט מהוועדות כלל לא מקיימות דיונים עקרוניים ורוחביים בנוגע למצב רישוי הבנייה בוועדה. לאור זאת, הוועדות לא יכולות לבצע תכנון אסטרטגי, לעמוד על "צווארי בקבוק", לשחרר חסמים לייעול ההליכים ולמצוא דרכים אפשריות לשיפור השירות לתושב.
שנית, ברוב הוועדות קיימת בעיית נגישות וזמינות כמעט בכל אמצעי התקשורת בין המוסדות לבין האזרח – לרבות מענה טלפוני ומידע באתרי האינטרנט. אלא שבעוד שהקשר הישיר עם האזרח נעשה באופן לקוי, דווקא דרכי התקשרות אנכרוניסטיות וכמעט בלתי רלוונטיות כמו פרסום בעיתונות הכתובה ממשיכים להיות מיושמים, ובעלות גבוהה ביותר – 15 מיליון שקלים בשנה. לפי המבקר, אין הצדקה לעלויות אלו: "אופן הפרסום בעיתונים ומתכונת ההודעות, וכן מתכונתם של השלטים, מעורר ספק בנוגע ליעלותו של הפרסום". עוד מתברר כי מנהל התכנון כלל לא בחן את מידת היעילות של הפרסום בעיתונים. "לא ידועה מידת מועילותם של הפרסומים בדרך זו ואין מידע בנוגע למספר מגישי ההתנגדויות שנחשפו אליהם בעקבות פרסום ההודעות בעיתונים", מסביר המבקר.
מנהל התכנון אמנם לא בחן את הנושא, אך זה לא מפריע לו לשחרר הצהרה מופרכת לפיה "העיתונות הכתובה לא נעלמה מן העולם, ופרסום בדרך זו יכול להגביר את החשיפה ואת שיתוף הציבור ולכן יש להותירה". לא ברור מה הבסיס לקביעה נחרצת זו, שלכל הפחות אינה מתכתבת עם רוח הזמן. מה שכן ידוע הוא שהמוציאים לאור של העיתונים המרכזיים – בראשם ידיעות אחרונות, הארץ וישראל היום – נלחמים בשיניהם על מנת שהמודעות הממשלתיות ימשיכו להתפרסם בעיתונות המודפסת. במילים אחרות, פרסום המודעות בעיתונים מהווה צינור כסף עקיף מהמדינה לכלי תקשורת פרטיים ועל הציבור הרחב נכפה להזרים מיליוני שקלים לכיסיהם המרופדים גם כך של נוני מוזס, עמוס שוקן ומרים אדלסון עבור "שירות" שהוא לא עושה בו שימוש.
כלי תקשורת, כידוע, נהנים מכוח חריג ביחס לגופים אחרים, בשל היכולת שלהם להשפיע על נבחרי ומשרתי ציבור באמצעות פרסום שלילי או חיובי. קרי, מי שיעז לגעת בפרה החולבת של המו"לים – ימצא עצמו לפתע מושא לביקורת קטלנית מצד עיתוניהם, כמובן באצטלה של "עיתונות אמיצה" שלבטח אינה נגועה בשיקולים מסחריים. על כן, התמריץ הברור של מנהל התכנון הוא להותיר את המצב המעוות על כנו ולא לזכות חלילה לסיקור השלילי. זו ככל הנראה הסיבה האמיתית לתמיכה של המנהל בפרסום בעיתונים. האינטרס הציבורי, במקרה זה, הרבה פחות מענין.
בפרק הבא: מבט עומק על הליכי הרישוי בישראל והשוואה בינלאומית למדינות המפותחות.
