תכנון בנייה: למה הוא אורך כל כך הרבה זמן?

ישראל מדורגת במקום ה-35 בדירוג העולמי של "קלות עשיית עסקים" ובאותו מקום ב"הוצאת אישורי בנייה". זהו מקום נמוך יחסית למדינות המפותחות, אך הדירוג הזה בכלל לא בודק את הליך התכנון, מכיוון שהבקשה לרישיון בנייה מוגשת אחרי שהקרקע אושרה למטרה זו. אגב, ב"חיבור לחשמל", ישראל מדורגת במקום ה-83 המפוקפק, אחרי שכבר הייתה גם מתחת למקום 100! כידוע, החיבור לחשמל ניתן אחרי טופס אכלוס, שמתברר שבהשוואה עולמית אורך בישראל הרבה מעבר למקובל במדינות העולם החופשי. המדדים הללו, למרות שאינם מודדים תכנון, משקפים גם את מצבנו בתחום זה. במדינות רבות באירופה, בארה"ב ובאוסטרליה, הליך התכנון מוגבל בזמן והרשויות מחויבות לעמוד בו, שאלמלא כן הבקשה מאושרת טכנית.

חוק התכנון והבנייה לא עודכן מזה כשישה עשורים, אך בחלוף 30 השנים האחרונות ניסו בכל זאת הממשלות השונות לייעל את הליכי התכנון במדינת ישראל. הזרז העיקרי לשינוי נבע מהעומס האדיר שהוטל על מוסדות התכנון בשל גידול דרמטי בהיקף תוכניות המתאר המקומיות והתוכניות המפורטות שהוגשו להם.

הוועדות המחוזיות נדרשו לטפל בכל אחת מהתוכניות, קטנה כגדולה, על פי החוק. אלא שבשל העומס הרב שהוטל עליהן, הליכי התכנון רק הלכו והתארכו, מבלי שנקבע מנגנון ייעול כנדרש מהגידול הרב במשימות. לכן ביקש המחוקק לחלק את אישור התוכניות בין מוסדות תכנון רבים יותר, באמצעות העברת חלק מהסמכויות לוועדות המקומיות.

התיקון הראשון נחקק בשנת 1995, במסגרתו הורחבה הזכות ליזום תוכניות ולהגישן למוסדות התכנון גם ליזמים פרטיים; הורחבה האפשרות של הציבור להשתתף בהליכי תכנון; הוקמו ועדות ערר ובוזרו לראשונה סמכויות לוועדות המקומיות, שעד לתיקון לא הייתה להן סמכות לדון ולהכריע בתוכניות מתאר מקומיות ומפורטות בתחומן.

לאחר התיקון חולקו הסמכויות לענייני תוכניות מתאר ברובד המקומי, בין הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות. תוכנית בסמכות ועדה מקומית יכולה לכלול אך ורק נושאים שפורטו בחוק, ואילו תוכנית בסמכות ועדה מחוזית הוגדרה בחוק כ"תוכנית מתאר מקומית, או תוכנית מפורטת שאינה תוכנית בסמכות ועדה מקומית". יצוין כי גם לאחר התיקון הוועדה המקומית הייתה מוסמכת לדון רק בנושאים מעטים ובלי השפעה ניכרת על המרחב. לכל הוועדות המקומיות הוקנו סמכויות זהות בלי שנערכה ביניהן הבחנה בהתאם לטיב תפקודן ורמתן המקצועית. ואולם בסופו של דבר השפעתו של התיקון על העומס המוטל על הוועדות המחוזיות לא הייתה רבה, שכן האוטונומיה שניתנה לוועדות המקומיות בקבלת החלטות תכנוניות נותרה מוגבלת.

הוועדות המקומיות לא ששות לקבל סמכויות

בתיקון השני מ-2006 הוצע להרחיב את סמכות הוועדות המקומיות ולהסמיכן לאשר תוכנית מתאר מקומית, או תוכנית מפורטת החלה על שטח שלגביו אושרה תוכנית מתאר מקומית כללית והוראותיה אינן סותרות את הוראותיה של התוכנית הכללית. בתיקון נקבע, כי על הוועדה המחוזית להתמקד בתכנון מתארי ואילו התכנון המפורט התואם את התכנון המתארי יופקד בידי הוועדות המקומיות. בכך, נוצרו שני סוגים של ועדות מקומיות: האחד, ועדות מקומיות שהוסמכו על ידי שר הפנים; והשני, ועדות מקומיות שאינן מוסמכות, או כאלה שבתחומן לא אושרה תוכנית מתאר שעומדת בדרישות שהציב החוק.

לפי דו"ח מבקר המדינה, גם תיקון זה לא השיג את מלוא מטרותיו, משום שלא היו די ועדות שיכלו לקבל סמכויות, ובסיכומו של דבר נמצא כי עד לשנת 2012 הוסמכו 13 ועדות מקומיות בלבד, מתוך 110 בכל הארץ. עד לשנת 2020 גדלו מספר הוועדות ל-22. במסגרת גיבוש הרפורמה לא הייתה אמנם הצהרה גלויה על יעד כמותי של ועדות תכנון להסמכה, אך יחד עם זאת, יש הסכמה על כך שכמות הוועדות שהוסמכו במהלך שבוצע – מועטה מידי.

מחקר משנת 2013 שפורסם באוניברסיטה העברית¹ הצביע על כשלים מערכתיים, שככל הנראה פגעו ביישום של התיקון מ-2006: ראשית, השלטון המרכזי פועל מתוך סתירה תפקודית מובנית, שכן ביזור הסמכויות לוועדות המקומיות כרוך בוויתור על סמכויותיו לטובת גורם אחר. יתר על כן, ישנן רשויות מקומיות שאינן חפצות לקבל את הסמכות והאחריות הנובעות מרפורמת הביזור והליכי ההסמכה בשל החשש מחשיפה לסיכונים הכרוכים בקבלתן ובשל פערים וקשיים מקצועיים. עדות לכך ניתן למצוא במסמך שהוכן למנהל התכנון בשנת 2009, שלוש שנים אחרי שעבר התיקון: "להערכתנו", נכתב במסמך, "הבעיה טמונה במידה רבה בהנחת היסוד של תיקון 76 על פיה הוועדות המקומיות יהיו מעוניינות לקבל סמכויות נוספות".

דו"ח ברנע² משנת 2011 לבחינת חסמים ניהוליים וארגוניים בתחום התכנון והבנייה מציין כי אחת הסיבות המרכזיות לכך שהוסמכו כה מעט ועדות מקומיות היא "בשל היעדר יכולת מימון של הרשויות המקומיות להשקעת המשאבים הדרושים לקבלת הסמכה מידי השר כגון במערכות מחשוב, כוח אדם וכו'". סיבה נוספת שעלתה היא תפקוד לקוי של הרשויות המקומיות בתחום הפיקוח והאכיפה, המהווה חלק מתנאי ההסמכה. עוד עולה בדו"ח כי עיקר החסמים במערך התכנון נובע הוא מהיעדר כוח אדם מספק ברמה מקצועית והולמת.

התייחסות נוספת לנושא זה ניתן למצוא בדו"ח השנתי של האגף לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים מיולי 2007 אשר ביצע ביקורת בוועדות מקומיות לתכנון ולבנייה ובו צוין כי "ממצאי הביקורת מורים על ליקויים חמורים ועל חריגות מהוראות החוק ומכללי המנהל התקין, כמעט בכל התחומים שנבדקו". לפי הדו"ח, היקף הליקויים והחריגות המתמשכים לאורך שנים "מחייב נקיטת צעדים על ידי הגופים המוסמכים, לרבות העמדה לדין של בעלי תפקידים שנתנו יד, במודע או מתוך רשלנות להפרה של הוראות החוק והנהלים".

כעת, שימו לב להערת אגב נוספת שאמורה לשמוט לסתות: "…כמו כן, מומלץ לחייב את הנבחרים לעבור הכשרה כלשהי בנושא תכנון ובנייה. "קשה להאמין למקרא הדברים: חברי מועצות, המחזיקים בכוח עצום לחרוץ גורלות של אנשים שהשקיעו את מיטב כספם בנכס שבבעלותם, יושבים בוועדות תכנון ובנייה ופוסקים האם לאשר או לפסול בקשות – ללא ידע מינימלי בנושא תכנון ובנייה. משום מה, משרד הפנים מסתפק ב"המלצה" להעביר אותם חברי מועצה "הכשרה כלשהי" בנושא, ולא יוצא בקריאה ברורה לחייב הכשרה שכזו כתנאי סף לחברות בוועדת תכנון ובנייה.

1. לסמינריון בנושא: ביזור סמכויות תכנון לרשויות מקומיות בישראל
2. בראשות הכלכלן אמיר ברנע, פרופ' אמריטוס באוניברסיטת ת"א ומייסד ביה"ס למנהל עסקים באוניברסיטת רייכמן

מסקנת המחקר: הרגולטורים נוטים שלא לבזר סמכויות

השלב השלישי התרחש בשנת 2010, אז הגישה הממשלה לאישור הכנסת את הצעת חוק התכנון והבנייה, שנועדה להחליף את חוק התכנון והבנייה מ-1965. אולם, בסופו של דבר הליכי החקיקה בהצעת חוק זו נפסקו והיא לא אושרה. בעקבות זאת יזמה הממשלה תיקון מקיף לחוק: מדובר בתיקון 101, שהתקבל בכנסת במרץ 2014 ונכנס לתוקף בשלבים. במרכז תיקון 101 עומד ביזור הסמכויות מהדרג המחוזי לדרג המקומי – דבר המאפשר הקלה בעומס המוטל על הוועדות המחוזיות ושיפור השירות לאזרח. יתר על כן, היות שבוועדות המקומיות קיים ייצוג לנבחרי הציבור בדרג המקומי המהלך נועד לחזק את הדמוקרטיזציה של התכנון המרחבי המייצג את רצון התושבים. במובן זה ביזור הסמכויות עולה בקנה אחד עם אופן הפעולה של מערכות תכנון הנהוגות במדינות מפותחות אחרות בעולם.

לפי מסקנת המחקר מהאוניברסיטה העברית, אחד הגורמים המשפיעים ביותר על שיתוף הפעולה עם ביזור הסמכויות הוא מאזן הכוחות שבין הדרג הפוליטי לדרג הבירוקרטי ברשויות המקומיות. הממצא המעניין והבולט ביותר, הוא המתאם השלילי שבין מידת המעורבות בהליכי רגולציה ובקרה לבין הרצון לשתף פעולה בהליכי הביזור. "ככל שהגופים מרבים לעסוק בתהליכי רגולציה ובקרה, כך הם מציגים גישה שמרנית יותר לתהליכי הביזור ולהיפך", נכתב במחקר.

ממצא זה מתיישב עם מחקרים המתייחסים לאינטרסים האנושיים שיושבים בבסיסם של מנגנונים רגולטורים וגורמים לחוסר רצון של בעלי התפקידים בארגונים אלו לוותר על שליטה. לכן, גם אם המדיניות המוצהרת הינה מדיניות של ביזור, לא בהכרח כל הגופים שיתפו פעולה עם מדיניות זו. לכאורה, מהלך ביזור הסמכויות נוגד את האינטרסים של הוועדות המחוזיות ויחידות הפיקוח ועל כן מעורר את הגישה השמרנית כלפי הליך ביזור הסמכויות. דוגמה לכך ניתן למצוא בתהליך הסמכתה של הוועדה המקומית ראשון לציון. ועדה זו הינה אחת הועדות הגדולות בישראל, היא כוללת למעלה מ-100 עובדים (יותר ממנהל התכנון ויותר מכל אחד מהמחוזות) והיא בעלת תשתיות מחשוב ותשתיות ניהול גבוהות. מאז החל יישומו של תיקון 76 וועדה זו הייתה מועמדת טבעית להסמכה ואף קיבלה ציונים גבוהים הן בעמידתה בתנאי הסף והן על ידי הסוקר שנשלח לוועדה. למרות זאת, הוועדה המחוזית מרכז והיחידה הארצית לפיקוח התנגדו להסמכת הועדה. בחוות הדעת של המחוז משנת 2009 נכתב כי "הוועדה המקומית נעדרת מדיניות תכנון". בחוות הדעת של הפיקוח צוין כי "קיימים מקרים רבים של עבריינות בנייה שאינם מטופלים על ידי הוועדה המקומית, בעיקר לאורך חוף הים". חוות דעת אלו כאמור סותרים את הציונים הגבוהים לה זכתה הוועדה וביצועיה הטובים בשטח. רצונם של גופים נוספים – כמו המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין, מנהל שלטון מקומי וכו' – להגדיל את השפעתם על תהליך ההסמכה מתיישבת אף היא עם התיאוריה המסבירה כי כל גוף העוסק ברגולציה ישאף לגדול ולרכז עוד סמכויות.

ככלל, תהליכי הביזור בישראל מאופיינים בהעברת סמכויות מוגבלות אשר מטרתן ליישם מדיניות קבועה מראש וזאת ללא העברת משאבי ביצוע. מצב זה משאיר את הכוח לקביעת המדיניות ולבקרת הביצוע בידי הרגולטור ומאפשר רק לרשויות חזקות כלכלית ומעמדית לקבל אליהן את הסמכויות מצד השלטון המרכזי. בצורה זו, השלטון המרכזי ממשיך לשלוט ללא עוררין בהליכי התכנון על אף המדיניות המוצהרת מחד, ומאידך, תורם להגדלת פערים בין רשויות בישראל.

ועדות מקומיות מוסמכות: פתרון טוב, אבל רק 17% הוסמכו

תיקון 101 מסדיר באופן מפורט את הליך הסמכתן של הוועדות המקומיות שהחל עוד ב-2006 ואת התנאים להסמכה כזו – הן בהיבטי הכשירות והמקצועיות והן בהיבטי השמירה על טוהר המידות. התיקון גם קובע הסדרים להגברת הפיקוח על הוועדות המקומיות והשקיפות של פעילותן. כך למשל, בדרך של הוספת נציגי ציבור מקצועיים לוועדה המקומית כמשקיפים והטלת חובת פרסום מידע לציבור והקמת יחידת בקרה על פעילותן. בנוסף על כך, הוטבע לראשונה המונח של "תוכנית כוללנית" – תוכנית מתאר מקומית שמטרתה להתוות את מדיניות התכנון העירונית האזורית, ואשר אינה כוללת הוראות מפורטות ולא ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה³.

ההצלחה היתה חלקית בלבד. לחיוב, מהלך הביזור באמצעות הענקת סמכויות לוועדות המקומיות שינה, לפי האומדן, בכ-32% את חלוקת עומס הטיפול בתוכניות בין הוועדות המחוזיות למקומיות, ויותר תוכניות מטופלות כיום בוועדות המקומיות. לפי דוח המבקר, התרומה היחסית של הוועדות המוסמכות להפחתת עומס התוכניות המוטל על הוועדות המחוזיות היא משמעותית, וניתן לאומדה ביותר מפי שניים מתרומתן של הוועדות המקומיות שאינן מוסמכות. כלומר הסמכת ועדות מקומיות עשויה להיות מהלך אפקטיבי להפחתת העומס התכנוני המוטל על הוועדות המחוזיות. הליך ההסמכה מעיד על מגמת שינוי בחלוקת העומס בין הדרג המחוזי למקומי: בתקופה שלפני תיקון 101 וסמוך אליו הוגשו בממוצע 37 תוכניות לוועדה מחוזית על כל תוכנית שהוגשה בממוצע לוועדה מקומית, ואילו בתקופה שלאחר התיקון ירד מספר התוכניות שהוגשו בממוצע לוועדה המחוזית ל-25 תוכניות על כל תוכנית שהוגשה בממוצע לוועדה מקומית. כלומר מדובר בירידה של 32%. עם זאת, ניכר שהעומס המוטל על הוועדות המחוזיות עדיין גדול וגם לאחר תיקון 101, הוועדות המחוזיות עדיין מטפלות במספר רב של תוכניות (8,171 תוכניות).

ההתקדמות עדיין לא קרובה להספיק. נכון לשנת 2022, שיעור הוועדות המקומיות המוסמכות הוא 17% בלבד ממספרן הכולל של הוועדות המקומיות, וגם בשש השנים הראשונות מכניסתו לתוקף של התיקון לא חל גידול של ממש במספרן ובזהותן של רוב הוועדות המקומיות המוסמכות. מהנתונים עולה כי 6 מ-22 הוועדות המוסמכות (כ-27%) מצויות במחוזות הצפון והדרום, ואילו השאר מתרכזות במחוזות חיפה, תל אביב והמרכז. יצוין כי נכון לשנת 2018, בתחום סמכותן של הוועדות המוסמכות התגוררה יותר מרבע מאוכלוסיית המדינה. למרות זאת, במחוז ירושלים – שמרכזו כמובן בירת ישראל והעיר המאוכלסת במדינה – אין ולו וועדה מוסמכת אחת. בתשובתו למבקר, ציין מנהל התכנון כי מספר התושבים והמקום הגיאוגרפי "אינם בגדר שיקול בבחירת ועדות להסמכה" כי אם עמדת הגורמים המייעצים בהתייחס לאותה ועדה בתחומי הרישוי, התכנון והאכיפה. מדובר בתשובה תמוהה, שכן מנהל התכנון לוקח לעצמו את המנדט לקבוע שיקולי מדיניות: תיעדוף הסמכת ועדות מקומיות אמור להיות נתון בידי נבחרי הציבור, ולא בידי פקידים שאינם מחויבים בדין וחשבון לאזרחים ולתושבי ירושלים בפרט.

עוד מתברר כי מנהל התכנון לא קבע יעדי ביניים שישמשו אבני דרך לקראת המימוש הכולל של החלטת הממשלה, בכפוף לעמידתן של הוועדות המקומיות בהוראות החוק להסמכה. יעדי הביניים היו אמורים לסייע בהכנסתן של ועדות נוספות הראויות לכך למעגל הוועדות המוסמכות, כדי ליישם את העקרונות שביסוד תיקון 101. במילים אחרות, מנהל התכנון החל ליישם את הרפורמה לתכנון ולבנייה מבלי שנקבע יעד מספרי מוגדר למספר הוועדות המקומיות שיוסמכו בתקופה נתונה כוועדות עצמאיות לאחר שיעמדו בתנאים שנקבעו לכך. מרגע שלא נקבעו יעדים כמותיים, המדד להצלחה הופך מאובייקטיבי-אמפירי לאמורפי וערטילאי שנמדד באופן "איכותני". כך יכול מנהל התכנון להציג גם כישלון כהצלחה, הכל בעיני המתבונן. לדברי המבקר, "עמידה או אי-עמידה ביעדי ביניים מוגדרים יכלו לתת לקובעי המדיניות תמונה טובה יותר בנוגע למידת יישום הרפורמה בשטח והצלחתה".

3. תוכנית כוללנית היא תוכנית מתאר מקומית החלה על כל שטח מרחב התכנון המקומי או על שטחו של יישוב שלם, או על חלק ניכר משטחים אלה, או על שטחו המלא של מתחם פינוי בינוי מוכרז בחוק. מטרתה ליצור מסגרת תכנונית מתארית כוללת ומחייבת למתחם הרלוונטי, שתניח תשתית לביזור נרחב יחסית של סמכויות לוועדות המקומיות, שיפעלו בכפוף להוראותיה. ככלל, תוכנית מתאר כוללנית לא תקבע הוראות פרטניות שיאפשרו להוציא מכוחה היתרי בנייה, ולמעשה, לאחר אישורה, יהיה צורך ליזום ולאשר תוכניות מתאר מקומיות עם הוראות מפורטות או תוכניות מפורטות כדי לממשה

רבע מהתוכניות המוגשות אינן מטופלות במשך הזמן הקבוע בחוק

יעד מרכזי נוסף של התיקון היה לקצר את הזמן הנדרש לקידום התוכניות על ידי קביעת פרקי זמן מרביים להכרעה בהן – שלא נקבעו קודם לכן בחוק – וזאת תוך מתן סמכות להעברת התוכנית לדיון במוסד תכנון במדרג גבוה יותר, אם מוסד התכנון המוסמך להכריע בתוכנית לא עמד בלוח הזמנים שנדרש⁴. בנוסף, נקבע מסלול מקוצר לקידום תוכניות בסמכות הוועדה המקומית שהן מצומצמות בהיקפן ובהשפעתן. יצוין כי בחוק לא נקבעו לוחות זמנים מרביים להשלמת התהליך הכולל של אישור תוכנית אלא רק להכרעה בה לאחר קליטתה (ממועד עמידתה בתנאי הסף).

על מנת להבטיח כי משך הטיפול בתוכנית בסמכות ועדה מחוזית יהיה קצר ככל האפשר, נקבע כי הוועדה המחוזית תחליט בתוכנית שבסמכותה בתוך 18 חודשים ממועד הגשתה. התיקון הוביל אמנם לשיפור קל בשיעור התוכניות שזמן ההכרעה לגביהן הוא 18 חודשים, אולם גם לאחר הרפורמה כרבע מתוכניות המתאר בסמכות ועדה מחוזית אינן מוכרעות בפרק הזמן שנקבע בחוק. ככלל, שיעור התוכניות אשר הליך אישורן הכולל הסתיים בפרק זמן של עד שנה וחצי שנה הוכפל: לפני התיקון רק 17% עמדו בפרק זמן זה, ואילו לאחר התיקון שיעור זה עלה ל-34%. עם זאת, שיפור זה לא חל באזורי הביקוש המרכזיים: מחוזות מרכז ותל אביב. במרכז הליך האישור הכולל נותר על 4 שנים ו-3 חודשים ואילו בתל אביב הוא אף התארך בחודש, ועמד בסוף 2019 על 2.3 שנים. עוד נמצא כי יש תופעה ניכרת של פחת של 56% מהתוכניות בהליך התכנוני, כלומר יותר ממחצית מהתוכניות יורדות לטמיון יחד עם המשאבים העצומים שהיו כרוכים בהכנתן.

מכשול משמעותי נוסף שהתגלה הוא פערים משמעותיים בידע, הנובע ממאגרי מידע לקויים. כדי לתת מענה לצורכי החברה בתחומים שונים יש להבטיח כי יש די תוכניות שמכוחן ניתן יהיה להנפיק היתרי בנייה. כך למשל, בתחום המגורים הממשלה קבעה בכמה החלטות יעדים למספר יחידות הדיור שיש לתכנן בתוכניות מתאר מקומיות. בהחלטה ממרץ 2017 נקבעו יעדים לתכנון עד 2040 על פי תחזיות דמוגרפיות ובהתחשב בכך שלא כל התוכניות יוכלו להתממש. במסגרת זו, נקבע כי עד 2020 יש לתכנן כ-100 אלף יחידות דיור בשנה.

נוכח חשיבותו האסטרטגית של המלאי התכנוני לכלכלה ולמתן מענה לצרכים, יש צורך לנהל את המידע עליו, למשל כמה תוכניות אושרו ומיקומן. כמו כן חשוב לדעת באיזו מידה התוכניות שאושרו זמינות לביצוע, שכן לעיתים התוכניות כוללות התניות למימושן. מידע נוסף החיוני לניהול המלאי התכנוני הוא מידע על מימוש תוכניות, לרבות מידע על קצב המימוש ומיקום התוכניות שמומשו. זאת כדי שבתהליכי הבקרה על המלאי התכנוני תהיה אינדיקציה על מחסור או על חסמים למימוש התוכניות – דבר שיאפשר גם לעדכן את היעדים ולהתאימם לצרכים. מידע הולם על המלאי התכנוני מאפשר למקד את המאמצים במקומות הנכונים ולייעל את עבודת מוסדות התכנון.

מנהל התכנון אמנם שיפר את יכולות הניהול והמעקב שלו אחר המלאי התכנוני והוא גם מפרסם זאת לציבור, אך יחד עם זאת, המידע על המלאי התכנוני אינו כולל מידע על זמינותו ועל מימושו. אחת הסיבות לכך היא היעדר ממשק אוטומטי בין מערכת המחשב של מנהל התכנון לבין מערכות המחשב שבהן מנוהלים תהליכי רישוי הבנייה.

לסיכום, הניסיונות של הממשלות השונות ב-30 השנים האחרונות לבצע תיקוני עומק בתחום התכנון והבנייה לא נשאו פרי. בפרק הבא נתמקד בפיל הגדול שבחדר, שכל עוד יתעלמו ממנו, גם עוד יובל שנים של רפורמות לא יסייעו: נוהלי רישוי ובנייה.

4. מטרות עיקריות נוספות לתיקון היו הגברת השקיפות של תהליכי התכנון והבנייה וייעול ושיפור הליכי הרישוי והבקרה על ביצוע הבנייה