תחום התכנון בישראל אמנם לוקה בחסר, אך זה לא מונע מתקציב מנהל התכנון לתפוח בעקביות. כך בשנת 2016 עמד תקציב המנהל על כ-300 מיליון שקלים ובתוך שנה בלבד זינק ביותר מ-30% לכמעט ל-400 מיליון שקלים. כעבור שנתיים, בשנת 2019, הוא כבר עמד על 420 מיליון בשנת 2022 (ביצוע של 334 מיליון). עיון בנתוני המנהל לאורך השנים מגלה, כי תקציב ההוצאה הממוצע על שינוייו גבוה באופן עקבי לפחות בשליש מתקציב ההוצאה הממוצע המקורי. דהיינו, המדינה קובעת תקציב בסיס מסוים למנהל, אך בסוף השנה מתברר כי המנהל הוציא בפועל לפחות 130% מהתקציב שנקבע – דוגמה צינית לתכנון. כך למשל, התקציב המקורי לשנת 2022 עמד על 350 מיליון שקלים, אך בפועל התקציב הסופי היה גבוה יותר ב-70 מיליון שקלים. בשנת 2024 תקציב המנהל המקורי עומד על כ-330 מיליון שקלים, כך שלפי ניסיון העבר הצפי הוא כי עד לסוף השנה יוציא המנהל כ-400 מיליון שקלים. כשליש מהתקציב מופנה למשכורות עובדי המנהל.
חלק נכבד מההוצאות העודפות של המנהל מתרכז בתחום שירותי הייעוץ והמחקר: בשנת 2019 עמד תקציב הייעוץ המקורי על 30 מיליון שקלים, בעוד הסכום ששולם בפועל ליועצים וחוקרים חיצוניים היה גבוה פי שניים ועמד על יותר מ-61 מיליון שקלים. לפי נתוני מבקר המדינה, כחמישית מכוח האדם המועסק בליבת העשייה התכנונית של המנהל הינם יועצים במיקור חוץ. במחוז דרום שיעור זה מגיע אף למחצית. רק על מנת לסבר את האוזן, אם בתחילת שנות ה-2000 עמד תקציב היועצים החיצוניים על כ-4 מיליון שקלים, כעבור כשני עשורים זינק הסכום לאזור ה-70 מיליון – גידול של כ-2,000%. מנהל התכנון טוען כי היה מעונין להעסיק יותר עובדים קבועים, אך מתקשה לעשות כן מטעמים בירוקרטים של גיוס עובדי מדינה חדשים.
"התוכניות הנקודתיות" הפכו לנורמה
כחלק מהניסיון להקל על העומס הרב המוטל על מנהל התכנון, ובהלימה עם תקנה 101 שנועדה לבזר סמכויות התכנון גם לרמה המקומית, נולד המונח "תכנית נקודתית", הנוגע בעיקר לאוכלוסייה העירונית המהווה כ-90% מכלל אוכלוסיית המדינה (כ-9 מיליון תושבים).
בתאוריה, ההיגיון המסדיר את מערכת התכנון בישראל מבוסס על ההנחה שתכנון צריך להתבצע בראייה רחבה של כלל הצרכים והאינטרסים ועל פי עקרונות עקביים ושקופים, לא רק ברמת מגרש בודד אלא ביחס למתחם תכנוני רחב. ככלל, הצרכים והתכליות הם המובילים את התכנון ולא אוסף של תכניות נקודתיות.
עד כאן התאוריה. בפועל, על אף החשיבות של תכנון בראייה רחבה, הנוהג בישראל מתכתב עם הבירוקרטיה הישראלית הסבוכה, המסורבלת וחסרת היעילות, ומאפשר 'לעקוף' את דרך המלך עם תכנון הפוך – מלמטה למעלה. תכניות אלו מכונות כאמור 'תכניות נקודתיות'. על אף שהחוק לא מגדיר מהי תכנית נקודתית, מקובל להגדירן כתכניות החלות של שטח של חמישה דונם ומטה.
אלא שהמעקף הפך לנורמה: בין השנים 2016 ל-2022 התכניות הנקודתיות היוו רוב (60%) מבין תכניות המתאר המקומיות והתכניות המפורטות שבהן טיפלו הוועדות המחוזיות. במספרים מוחלטים מדובר על יותר מ-15.2 אלף תכניות נקודתיות. שיאן התכניות הנקודתיות הוא מחוז ירושלים, שבו יותר מ-80% מהתכניות חלות על שטח שקטן מחמישה דונמים וכמחצית מהתכניות הן לשטח הקטן מדונם בודד. אינפלציית התכניות הנקודתיות מהווה עדות חותכת לכישלון החרוץ של מערכת התכנון בישראל. לדברי מבקר המדינה, "ריבוי התכניות הנקודתיות יש בו כדי להאריך את משכי זמן התכנון, להביא לעומס על מוסדות התכנון ובעקיפין אף להגביר את חשיפת מוסדות התכנון ללחצים, או פניות מיותרות מצד בעלי עניין, משום שכל תכנית מעין זו נדרשת לעבור את כל ההליך התכנוני".
האזהרות לא נותרות על הנייר ובעוד התכניות הנקודתיות מהוות רוב מבין כלל התכניות המובאות לאישור, תרומתן למשק הדיור קטנה בהרבה מתרומתן של התכניות האחרות: 6,442 תכניות נקודתיות מפורטות הציעו תוספת של 86,277 יחידות דיור בלבד, ואילו 2,828 תכניות אחרות הציעו תוספת של 958,222 יחידות דיור. המשמעות היא שכל תכנית נקודתית מנפיקה בממוצע 13 יח"ד בלבד, לעומת כ-340 יח"ד לכל תכנית רגילה – פער של פי 25. זאת ועוד, מסתבר שהתכניות הנקודתיות תרמו פחות מ-10% לגידול ביחידות דיור, מבין כלל התכניות הרלוונטיות שהובאו לשולחנות הוועדות המקומיות והמחוזיות.
שנה במקומית, או שנה וחצי במחוזית
לכל אלו יש להוסיף את סוגיית העומס: פרק הזמן הממוצע הנדרש להליך התכנון של התכניות הנקודתיות שמציעות מאסה קריטית של תוספות יחידות דיור ("שינוי משמעותי"), ארוך בכ-60 ימים מהזמן הנדרש להליך התכנון של תכניות שמציעות מספר זניח של תוספות יחידות דיור1. הפער הגדול ביותר נמצא בוועדה המחוזית מרכז, שבה ריכוז האוכלוסייה הגבוה בישראל: הזמן הממוצע להשלמת הליך התכנון של תוכניות נקודתיות המציעות שינוי משמעותי הוא 727 ימים (יותר משנתיים), לעומת 570 ימים לתכניות לא משמעותיות. בוועדה המחוזית תל אביב – המחוז השני בגודלו במדינה – מדובר בפער של 70 ימים, כשתכנית עם שינוי משמעותי תאושר רק כעבור שנה ותשעה חודשים.
רוב התוכניות הנקודתיות המציעות שינוי משמעותי מוגשות לוועדות המחוזיות (כ-76.3%) ובכך הן מעמיסות על הוועדות. גם בין התוכניות הנקודתיות שלא הציעו שינוי משמעותי היו כ-32% תוכניות בסמכות מחוזית. נתונים אלו בעייתיים אף יותר כשלוקחים בחשבון כי הליך התכנון בוועדות המחוזיות ארוך משמעותית מזה שבוועדות המקומיות: בעוד משך הזמן בסמכות מקומית הוא כ-12 חודשים, בסמכות המחוזית מדובר על כשנה וחצי – פער של שישה חודשים. דווקא מחוז מרכז, הצפוף ביותר במדינה, מחזיק בשיא המפוקפק של הליך התכנון הארוך ביותר – 660 ימים, כמעט שנתיים. בין הוועדות המקומיות, המחוז שבו משך הזמן הממוצע הארוך ביותר לאישור תוכניות הוא מחוז חיפה – שם נדרשו לוועדות המקומיות כ-410 ימים בממוצע, קצת יותר משנה. "לריבוי התוכניות הנקודתיות השלכה על התנהלות מוסדות התכנון, הן ברמה המקומית והן ברמה המחוזית", קבע מבקר המדינה בשנת 2023. "ככל שיש יותר תוכניות כאלה, מוסד התכנון נדרש להשקיע תשומות נוספות בתכנון נקודתי לעומת ייזום וטיפול בתכנון כולל יותר".
לפי ממצאי הבדיקה, ריבוי התוכניות הנקודתיות יש בו כדי להאריך את משכי זמן התכנון, להביא לעומס על מוסדות התכנון ובעקיפין אף להגביר את חשיפת מוסדות התכנון ללחצים או פניות מיותרות מצד בעלי עניין, משום שכל תוכנית מעין זו נדרשת לעבור את כל ההליך התכנוני. במילים אחרות, במקום שהתכניות הנקודתיות יקלו על חיי האזרחים והעומס המוטל על וועדות התכנון השונות – מתרחש תהליך הפוך: חברי הוועדות מבזבזים עיקר זמנם ומרצם על התכניות הנקודתיות, הרחוקות מלספק את הסחורה ומוסיפות רק כמות מזערית של יחידות דיור, אם בכלל.
התכנון הנקודתי הפך לכלי הדומיננטי ביותר בוועדות לתכנון ובנייה, זאת על אף שאינו תורם באופן משמעותי להיצע הדירות. השימוש בתכנון הנקודתי היה יכול להיות מועיל, אם מוסדות התכנון השונים היו מקדמים את התכניות הנקודתיות על סמך אסטרטגיה תכנונית כוללת – אך מתברר שלא כך הדבר.
מסמכי המדיניות אינם שקופים לציבור
במסגרת דיונים עקרוניים על תכניות נקודתיות יכולים נבחרי הציבור החברים בוועדה לקבל סקירות והערכות של היקף השימוש בתכנון הנקודתי ושל התשומות שהוועדה משקיעה בתכנון זה לעומת השקעותיה בתכנון כולל יותר. הדבר עשוי לאפשר קבלת החלטות הנוגעות לקידום צעדים תכנוניים כוללים שיענו לצורך העולה מריבוי תוכניות נקודתיות בנושא מסוים או מריבוי תוכניות כאלה בשטח מוגדר. לדוגמה, בדיונים עשוי לעלות הצורך לערוך בחינה כוללת של היצע מבני הציבור הקיימים באזורים הרלוונטיים ולבדוק אם הם יוכלו לשרת גם את תוספת האוכלוסייה הצפויה בשל התוכניות הנקודתיות שבתהליכי התכנון השונים. כך גם הצורך לערוך בחינת היתכנות תחבורתית לשכונה או לאזור שבהם מקודמות יוזמות נקודתיות רבות כדי לבחון אם לאחר תוספת יחידות הדיור, התושבים החדשים ייתקלו בקבלת פנים צוננת של פקקים בלתי נגמרים, מערכת מים וביוב שאינה מתפקדת ומחסור בגנים או בתי ספר.
מסמכי המדיניות הנולדים מתוך הדיונים העקרוניים מאפשרים למוסדות התכנון לקבוע מדיניות תכנונית בראייה רחבה ובהליך מקוצר המאפשר גמישות תכנונית בקבלת החלטות. יחד עם זאת, אישור מסמכי המדיניות בידי מוסדות התכנון אינו כפוף להליך התכנוני-סטטוטורי, ולכן הוא לא תמיד מחייב את מוסד התכנון לפרסום המדיניות טרם אישורה, אינו מקנה לציבור את הזכות להתנגד לה ומאפשר למוסד התכנון לשנותה מפעם לפעם.
תפקידם של מסמכי המדיניות ככלי מנחה בקבלת החלטות תכנוניות בא לידי ביטוי בתוכניות מתאר ארציות, בהחלטות מוסדות תכנון ארציים ובשימוש שעושים בהם מוסדות התכנון המחוזיים. ברמה המקומית הדרישה להכנה ואישור של מסמכי מדיניות באה לידי ביטוי בהוראות התוכניות הכוללניות המתנות, במקרים מסוימים, קידום תוכניות מפורטות באישור של מסמכי מדיניות. בפועל, לאור התמשכות הליכי התכנון, בפרט של תוכניות כוללניות, ובשל הצורך של מוסדות התכנון בבסיס תכנוני רחב לצורך קבלת החלטות בתחומן, משמש מסמך המדיניות כשלב ביניים קודם לאישור תוכנית כוללנית, כבסיס לאישור תוכנית מפורטת.
בשנת 2021 קבע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כללים מנחים לקידומם ואישורם של מסמכי מדיניות הכוללים התייחסות לתשתית העובדתית שלפיה קודמה המדיניות, קבלת הערות מהציבור ופרסום המדיניות לציבור הרחב לצורך שקיפות תכנונית ומודעות ציבורית לפעולותיה של הוועדה המקומית. הנחיות אלו רלוונטיות במיוחד לסוגיית התכניות הנקודתיות שעלולות להתנגש עם התכניות הכוללניות.
למרות כל אלו, מתברר כי מנהל התכנון לא שלח את הנחיות המשנה ליועמ"ש לוועדות המקומיות ונמנע מלקבע על בסיס הנחיות אלו נהלים להכנה, לקידום, לאישור ולפרסום מסמכי מדיניות על ידי מוסדות התכנון השונים, לרבות הוועדות המקומיות. עוד עלה כי מנהל התכנון אינו מבצע בקרה על אופן קידומם, אישורם ופרסומם של מסמכי מדיניות בידי הוועדות המקומיות. המשמעות היא שנכון לימים אלו לא קיימת מסגרת כוללת ואחידה להכנת מסמכי המדיניות ולאישורם, כדי להבטיח, בין היתר, עמידה במדיניות תכנון מחוזית וארצית. בקובץ הנתונים של מנהל התכנון חסרים גם מועדים רבים מאוד של שלבי הטיפול בתוכניות נקודתיות שמקודמות בוועדות המקומיות. לגבי מועדי חלק מהשלבים (פרסום ההפקדה בעיתון, סיום ההפקדה ופרסום האישור בעיתונים) היו החוסרים בשיעור העולה על 90%. מבקר המדינה גם המליץ למנהל התכנון לשקול להסדיר בחוק את מעמדם של מסמכי מדיניות.
ללא דיונים מאקרו-אסטרטגיים
חוסר האחידות והתכנון המוקדם מחלחלים מלמעלה למטה – עד לוועדות המחוזיות והמקומיות. "המועצה הארצית לתכנון ובנייה לא קיימה דיונים יזומים בעניין כלל התוכניות הנקודתיות המקודמות במוסדות התכנון", נכתב בדוח המבקר שפורסם בשנה שעברה – דוח סקר את השנים 2016-2022. הוועדות המחוזיות במרכז, ירושלים, חיפה, צפון ודרום הלכו בעקבות המועצה הארצית ולאורך שבע שנים תמימות חבריה נמנעו מלקיים דיונים עקרוניים בעניין היקף התוכניות הנקודתיות המוגשות למחוז והדרכים למתן פתרונות תכנוניים כוללים. בוועדות המקומיות ראו כי טוב וחברי הוועדות בבאר שבע, בת ים, הוד השרון, נתניה, ראשון לציון וגבעות אלונים2, לא טרחו לערוך דיון מאקרו-אסטרטגי3, בטרם אישרו תכניות בעלות השפעה אדירה על נוף הערים וחיי תושביהן.
מתברר כי אחת המטרות השכיחות של התכניות הנקודתיות היא הכשרה בדיעבד של עבירות בנייה, הזוכה לשם המכובס "הסדרה". מטרה זו הופיעה ברשימת עשר המטרות השכיחות ביותר של תוכניות נקודתיות שהוגשו במרחב התכנון של נתניה, כמו גם בתוכניות הנקודתיות בשפרעם, באר שבע וראשון לציון. בדוח מבקר המדינה נרמז כי וועדות מקומות נוספות עושות שימוש בתכנון הנקודתי כדי להכשיר בדיעבד עבירות בנייה, אך נמנעות מלציין זאת במסמכיהן הרשמיים.
מלבד ההיבט החוקי המובן מאליו, עבירות בנייה משולות לאירוע רב נפגעים בכל הנוגע להיבט התכנוני. הסיכוי לתכנן באופן מיטבי תא שטח עירוני רווי בעבירות בנייה קטן עד לא קיים, שכן הבנייה הלא-חוקית קובעת עובדות חדשות בשטח שלא נלקחו בחשבון. הריסת מבנים בלתי-חוקיים דורשת משאבים אדירים, הן מבחינת העלות הכספית והן ברמה המנהלית-משפטית שכן לעברייני בנייה שמורה תמיד הזכות לעתור לבתי המשפט ובכך למסמס, לעכב ואף לעתים למנוע הריסת של מבנים או חלקי מבנים לא-חוקיים. עד אז, הוועדות השונות נאלצות בלית-ברירה להתייחס לעבירות הבנייה כמצב נתון שיילקח בחשבון בשיקולי התכנון הכוללני והנקודתי.
המסקנה היא שהדרך היעילה ביותר לטפל בעבירות הבנייה עוברת במניעתן מראש, בשתי דרכים עיקריות: תכנון מספק המתכתב עם צרכי התושבים ושאינו 'דוחף' אנשים נורמטיביים לבצע עבירות בנייה; אכיפה נוקשה ובלתי מתפשרת של עבירות קיימות על מנת להרתיע תושבים מלבצע עבירות דומות בעתיד.
בשני האפיקים, מערכות התכנון נוחלות כישלון חרוץ, הבא לידי ביטוי ב"הסדרת" העבירות במסגרת התכניות הנקודתיות. לפי נתוני היחידה הארצית לאכיפה, 65% מהוועדות המקומיות לא הגישו ליחידה את הדוח השנתי על אכיפת עבירות הבנייה בשטחן. הדבר נכון בעיקר למגזר הערבי שם מתבצע חלק נכבד מעבירות הבנייה. עד מחצית העשור הקודם, בוועדות של רשויות מהמגזר הערבי כמו טירה ונצרת נמצא מחסור ניכר בתוכניות מפורטות של בנייה למגורים. בשנים האחרונות חל שינוי משמעותי ומאז 2017 אושרו כ-200 אלף יחידות דיור בחברה הערבית. מנהל התכנון גם הוביל מהלך למינוי מתכננים אסטרטגיים ב-32 מתוך 33 רשויות מקומיות במגזר הערבי בהתאם להחלטת ממשלה בנושא ואף התקיימו קורסים להדרכה ולהכשרה מקצועית של מתכננים ונציגי רשויות מקומיות במגזר הערבי. עם זאת, מנהל התכנון ציין מרכיב משמעותי המהווה מחסום להגדלת היצע הקרקע לבנייה חוקית: "בשל סיבות קנייניות יש קושי לייעל את הבנייה בקרקע ביישובים אלה ולפתח בהם שטחי ציבור, תשתיות ודרכים", נמסר ממנהל התכנון. "כמו כן ישנה תופעה של מכירת קרקעות חקלאיות פרטיות בשולי היישובים שעליהן מוקמים מבני מגורים". במילים אחרות, גם כשהמדינה מנסה לגשר על פערי התכנון המוטלים בעיקר על כתפיה, הוועדות והרשויות המקומיות מקרב ערביי ישראל לא מראים סימנים של רצון לשתף פעולה.
- בהתייחס לתכנית שפרעם
- דיווח ומעקב תקופתיים אחר מספר התוכניות הנקודתיות המקודמות ומצבן והשפעתן האפשרית על סביבתן
עברייני הבנייה חוגגים
התופעה מחמירה כשבוחנים את הטיפול של הוועדות בעבירות בנייה. בחוף אשקלון, גבעתיים ובני ברק קיימת ירידה חדה בכמות תיקי הפיקוח. בטירה, בה מתגוררים קרוב ל-30 אלף איש כמעט ולא בוצע פעולות פיקוח ואכיפה, נכון לסוף העשור הקודם. בשנים 2016-17 הועברו לתובע 75 תיקי פיקוח, אך לא הוגשו כתבי אישום, לא הוצאו צווי הפסקת עבודה, ובוצעו רק שתי הריסות מנהליות. זאת ועוד, הוועדה המקומית בטירה לא דיווחה כנדרש על פעולות האכיפה שביצעה בשנת 2018 ליחידה הארצית לאכיפה. "מהדיווחים של תובע הוועדה למחלקה להנחיית תובעים לשנת 2018, עולה תמונה עגומה של אי-נקיטת פעולות פיקוח ואכיפה", קבע מבקר המדינה. באותה שנה לא הועברו תיקי פיקוח לתובע, לא הוצאו צווי הפסקת עבודה מנהליים, ולא הוגשו כתבי אישום. התובע דיווח על הוצאת חמישה צווי הריסה מנהליים בלבד, שלא בוצעו בסופו של דבר.
התוצאה היא שקטע מכביש הכניסה לעיר טירה עמוס משני צדדיו במוסכים, חנויות חומרי בניין, תחנות תדלוק, משתלות, מסעדות ועוד – כל אלו נבנו ללא היתר ובניגוד לחוק, שכן השטח המדובר מיועד לשמש כקרקע חקלאית. מבקר המדינה לא מצא תיעוד לפעולת ביקורת במקום. במקרים אחרים, בטירה מצפצפים לא רק על הוועדות המחוזיות, אלא גם על פסקי דין של בתי המשפט, לרבות העליון. במאי 2016, למשל, גילו פקחים כי אולם אירועים בשטח של טירה נבנה בניגוד לחוק על אדמה חקלאית. הוועדה המקומית בטירה גררה רגליים בהרס המבנה ובפסק הדין של בית המשפט המחוזי צוין כי הוועדה המקומית בטירה "לא מילאה את התפקיד המוטל עליה ולא הזדרזה לנקוט אמצעי אכיפה… למרות הפרתו הבוטה של ההיתר והחוק". ביוני 2018 דן בית המשפט העליון בבקשת הערעור של בעלי האולם וגם בדיון זה ציין בית המשפט כי הוועדה המקומית טירה לא נשמעה לדרישות הוועדה המחוזית בנוגע להוצאת צו ההריסה המנהלי. בית המשפט העליון דחה את בקשת הערעור אך הורה על עיכוב ביצועם של צווי ההריסה עד לספטמבר 2018, כדי לאפשר לבעל הנכס להתארגן למימושם. רק כעבור כשנתיים, ביולי 2020, נהרס המבנה.
חמור מכך, בטירה קיימת תופעה של התערבות פסולה בפעולות הפיקוח: בדיווח השנתי שהעביר תובע הוועדה למחלקה להנחיית תובעים צוין כי "הפיקוח המקומי מקבל הנחיות מהנהלת העירייה בדבר המעקב ויישום הצווים". דברים אלו נוגדים את הוראות החוק, האוסר על התערבות בשיקול הדעת המקצועי של מהנדס הרשות המקומית האחראי על תחום הפיקוח.
כאמור, במקום לעקור מן השורש תופעות אלו, 'התכניות הנקודתיות' שהפכו פופולאריות במיוחד בעולם התכנון הישראלי מאפשרות את הכשרת השרץ. תופעה זו מכניסה את מערכת התכנון בישראל לסחרור מסוכן במיוחד: המערכת אינה יעילה ולא מסוגלת לנפק תכניות כוללניות איכותיות ולכן מאפשרת פרצה בדמות תכניות נקודתיות שאינן רואות את התמונה הגדולה ואף מאפשרות פגיעה קשה עד בלתי הפיכה במרקם התכנוני העדין.
